对当前土地权属纠纷调处工作的思考

　　《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》赋予了各级人民政府及其国土资源部门行使对土地权属争议(纠纷)的调处职能。过去几年，我们在具体办案过程中，加强学习，认真探讨，不断摸索，推陈出新，调处了多起大案要案，也职累了一定的工作经验。但是，时代在发展，环境在变化，“顺变”与“应变”无疑已成为新世纪的潮流，纠纷调处工作能否顺应时代的潮流，适应改革的需要，提高办案质量，让群众满意，给政府放心，保一方平安，已是我们全体纠纷调处工作者迫在眉睫的新课题和挑战。笔者现就土地权属纠纷调处工作存在问题及其对策发表看法。

　　一 当前土地权属纠纷调处工作存在的问题

　　目前由国土资源部门承担的土地权属纠纷调处工作，因时间短、任务重、经验不足、调处力量有限等原因，两年多来，这项工作尽管取得了一定的成绩，但同时也应看到此项工作当前存在的问题和困难。这些问题和困难主要有：一是按相关条例要求，调处工作还未做到规范化、合法化;二是调解力量不足，调解干部业务素质差，特别是法律水平和工作技能低，尤其是乡镇所的调处人员，很难完成承办此类案件的调处任务;三是调处工作业务培训滞后;四是缺乏必要的办案设备和经费。由于调处此类纠纷属于行政机关的具体行政行为，目前尚无收费依据，因此每年办案所需的较大经费支出已成为国土资源部门的一项沉重负担;有的地方甚至一点办案经费开支都没有，条件差，设备落后，工作环境特别恶劣。五是土地权属纠纷调解工作的具体程序和步骤，目前尚缺乏统一的规范的模式，只规定调处工作总体上的基本程序，即管辖、审查立案、回避、调查核实证据、调解、作出处理决定、办案时限等。但对于调解的具体程序步骤并未作出规定，在实践中难以操作;六是有关调处土地权属纠纷的法律、法规宣传不到位。总之，国土资源部门开展这项工作起步晚，所面临的问题和困难是客观存在的。

　　二　解决问题的对策

　　随着农村改革的深化和农村产业结构的调整，特别是在今后几年内开展的农村集体土地登记发证工作，土地矛盾日趋突出，新的土地权属纠纷调处任务仍然十分繁重，为了进一步做好这项工作，笔者认为，应采取如下几方面的对策：

　　(一)进一步规范土地权属纠纷调处工作。包括从审查立案、回避、核实调查证据、组织调解、正确适用法律法规、作出处理决定、办案时限、立卷归档等一系列环节步骤，均做到规范化。

　　(二) 建立办案责任制和重大纠纷案件讨论制度，严格把好质量关。人民法院审理案件，目前已有一套比较完善的办案机制，如会议制，审判委员会讨论制度等。而国土资源部门主办，最后以政府名义裁决的土地权属纠纷，虽然是一项准司法程序的严肃的行政执法工作，但目前却尚未建立起一套能确保案件质量的办案机制，这是一项刻不容缓的工作，应该尽快建立主管部门办案责任制，政府对重大土地权属纠纷讨论等制度，应层层把好案件质量关。

　　(三) 呼吁上级国土资源部门，会同有关部门尽快制定类似人民法院审理简易民事案件适用的简易程序，可操作性强的土地权属纠纷调解程序规范模式，以便统一执行。在此，顺便介绍一下宜州市局多年实践总结出来的经验做法：调解会议的形式是准法院开庭审理民事纠纷案件(即设有主持人、案件主办人、记录员、甲方当事人、乙方当事人等);规格和要求是甲、乙双方当事人各派出1名法人代表及4名群众代表，村委会、乡镇政府、乡镇国土所、司法所各一名领导，市国土资源局及相关单位领导参加;程序是：(一)主持人首先查明到会双方当事人名单、身份;(二)主持人宣读会议纪律;(三)由主办人介绍案件基本情况;(四)双方当事人发言;(五)争议双方当事人提出问题及要求，并对对方提出的证据进行相互质证;(六)主持人宣读已查明的有关证据，对本案已查明的事实作简要归纳;(七)组织双方当事人学习与本案相关的法律、法规、政策性文件等;(八)休会30分钟，由乡镇领导和有关单位分别组织各方当事人讨论，并提出各自的协商方案;(九)集中双方当事人进行协商;(十)如协商达成一致，由主持人组织双方当事人当场签定《协议书》;(十一)如协商未能达成协议，由主持人宣布将本案提交由有处理管辖权的人民政府作出处理决定;(十二)告知双方当事人的权利、义务，应遵守的有关规定等。

　　(四) 调处土地权属纠纷的依据和证据，我们应该按照“一议、二决、三书、四文、五册”的规定进行公开、公平、公正的调处。“一议”即土地改革以后当事人依法达成的协议。“二决”即土改合作化、四固定时确定土地、林地权属为农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定;土地改革以后各级人民政府在职权范围内作出的决定。“三书”即《土地管理法》、《森林法》实施后县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书;国有农、林场设立时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书;人民法院对权属纠纷作出的生效的判决书、调解书等。“四文”即依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地的文件;1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件;依法属于农民集体所有的土地，人民政府已明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件;人民政府依法批准农民建房用地的文件。“五册”即土地改革、合作化、四固定、林业三定、土地联产承包责任制时期已把土地划给农村集体或者个人使用的分配清册。

　　(五) 调处土地权属纠纷“凝案”时应使用优势证据证明标准进行裁定。土地权属纠纷案件有三种证明标准，即客观真实性证明标准、或然性证明标准、优势证据证明标准。这里所说的“凝案”就是争议双方当事人不能提供确凿证据，而处理机关也无法收集证据材料的纠纷案件。这类纠纷案件应采取优势证据证明标准进行调处。优势证据证明标准，即在双方当事人所举的证据都不足，而土地管理机关也无法收集有关证据的情况下，通过比较双方所举证据的优势，由处理机关采用有优势的一方当事人所举的证据认定案件事实并作出决定的一种制度。建立优势证据证明标准制度的理由有三：第一，是客观实际的需要;第二，是解决“凝案”问题的需要;第三，是防止徇私舞弊和裁定任意性的需要。采用优势证据证明标准，我们认为应该视案件具体情况而定，一般以不少于70%确信度为宜。

　　(六) 强化业务培训，加强队伍建设。建议引入人民法院法官队伍建设机制，建立国土资源部门调处纠纷办案资格考试考核制度，设立调处员、助理调处员资格职位，其他人员(如记录员等)则实行聘任制，并分别享受国土资源部规定的福利待遇。加强业务培训，实行人才引入机制，不断充实调处队伍，只有这样，才能创建一支高素质的调处队伍，使这项准司法程序的土地权属纠纷调处工作走上规范化轨道。

　　(七) 要加大相关土地权属纠纷调处法律法规的宣传力度。在广西，“三大纠纷”尤其是土地权属纠纷十分突出，而当前农村群众对这类纠纷的相关法律、法规普遍了解甚少，因此，为了有利于减少这类纠纷和有助于行政机关的调处工作，还必须加大这方面的宣传力度，特别是对那些潜在土地权属纠纷较多的地方，要让老百姓真正懂得，土地权属应该具备什么证据，行政机关适用什么法律、法规，通过什么法定程序来解决这类纠纷。只有让群众增加这方面的法律知识，才有利于减少这类纠纷的发生，同时也有助于我们的调处工作。当前，要采取各种形式和措施，着重加强宣传力度。

　　(八) 要加强对土地权属纠纷调处工作的领导 《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》赋予了各级人民政府及其国土资源部门行使对土地权属争议(纠纷)的调处职能。过去几年，我们在具体办案过程中，加强学习，认真探讨，不断摸索，推陈出新，调处了多起大案要案，也职累了一定的工作经验。但是，时代在发展，环境在变化，“顺变”与“应变”无疑已成为新世纪的潮流，纠纷调处工作能否顺应时代的潮流，适应改革的需要，提高办案质量，让群众满意，给政府放心，保一方平安，已是我们全体纠纷调处工作者迫在眉睫的新课题和挑战。笔者现就土地权属纠纷调处工作存在问题及其对策发表看法。

　　一 当前土地权属纠纷调处工作存在的问题

　　目前由国土资源部门承担的土地权属纠纷调处工作，因时间短、任务重、经验不足、调处力量有限等原因，两年多来，这项工作尽管取得了一定的成绩，但同时也应看到此项工作当前存在的问题和困难。这些问题和困难主要有：一是按相关条例要求，调处工作还未做到规范化、合法化;二是调解力量不足，调解干部业务素质差，特别是法律水平和工作技能低，尤其是乡镇所的调处人员，很难完成承办此类案件的调处任务;三是调处工作业务培训滞后;四是缺乏必要的办案设备和经费。由于调处此类纠纷属于行政机关的具体行政行为，目前尚无收费依据，因此每年办案所需的较大经费支出已成为国土资源部门的一项沉重负担;有的地方甚至一点办案经费开支都没有，条件差，设备落后，工作环境特别恶劣。五是土地权属纠纷调解工作的具体程序和步骤，目前尚缺乏统一的规范的模式，只规定调处工作总体上的基本程序，即管辖、审查立案、回避、调查核实证据、调解、作出处理决定、办案时限等。但对于调解的具体程序步骤并未作出规定，在实践中难以操作;六是有关调处土地权属纠纷的法律、法规宣传不到位。总之，国土资源部门开展这项工作起步晚，所面临的问题和困难是客观存在的。

　　二　解决问题的对策

　　随着农村改革的深化和农村产业结构的调整，特别是在今后几年内开展的农村集体土地登记发证工作，土地矛盾日趋突出，新的土地权属纠纷调处任务仍然十分繁重，为了进一步做好这项工作，笔者认为，应采取如下几方面的对策：

　　(一)进一步规范土地权属纠纷调处工作。包括从审查立案、回避、核实调查证据、组织调解、正确适用法律法规、作出处理决定、办案时限、立卷归档等一系列环节步骤，均做到规范化。

　　(二) 建立办案责任制和重大纠纷案件讨论制度，严格把好质量关。人民法院审理案件，目前已有一套比较完善的办案机制，如会议制，审判委员会讨论制度等。而国土资源部门主办，最后以政府名义裁决的土地权属纠纷，虽然是一项准司法程序的严肃的行政执法工作，但目前却尚未建立起一套能确保案件质量的办案机制，这是一项刻不容缓的工作，应该尽快建立主管部门办案责任制，政府对重大土地权属纠纷讨论等制度，应层层把好案件质量关。

　　(三) 呼吁上级国土资源部门，会同有关部门尽快制定类似人民法院审理简易民事案件适用的简易程序，可操作性强的土地权属纠纷调解程序规范模式，以便统一执行。在此，顺便介绍一下宜州市局多年实践总结出来的经验做法：调解会议的形式是准法院开庭审理民事纠纷案件(即设有主持人、案件主办人、记录员、甲方当事人、乙方当事人等);规格和要求是甲、乙双方当事人各派出1名法人代表及4名群众代表，村委会、乡镇政府、乡镇国土所、司法所各一名领导，市国土资源局及相关单位领导参加;程序是：(一)主持人首先查明到会双方当事人名单、身份;(二)主持人宣读会议纪律;(三)由主办人介绍案件基本情况;(四)双方当事人发言;(五)争议双方当事人提出问题及要求，并对对方提出的证据进行相互质证;(六)主持人宣读已查明的有关证据，对本案已查明的事实作简要归纳;(七)组织双方当事人学习与本案相关的法律、法规、政策性文件等;(八)休会30分钟，由乡镇领导和有关单位分别组织各方当事人讨论，并提出各自的协商方案;(九)集中双方当事人进行协商;(十)如协商达成一致，由主持人组织双方当事人当场签定《协议书》;(十一)如协商未能达成协议，由主持人宣布将本案提交由有处理管辖权的人民政府作出处理决定;(十二)告知双方当事人的权利、义务，应遵守的有关规定等。

　　(四) 调处土地权属纠纷的依据和证据，我们应该按照“一议、二决、三书、四文、五册”的规定进行公开、公平、公正的调处。“一议”即土地改革以后当事人依法达成的协议。“二决”即土改合作化、四固定时确定土地、林地权属为农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定;土地改革以后各级人民政府在职权范围内作出的决定。“三书”即《土地管理法》、《森林法》实施后县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书;国有农、林场设立时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书;人民法院对权属纠纷作出的生效的判决书、调解书等。“四文”即依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地的文件;1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件;依法属于农民集体所有的土地，人民政府已明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件;人民政府依法批准农民建房用地的文件。“五册”即土地改革、合作化、四固定、林业三定、土地联产承包责任制时期已把土地划给农村集体或者个人使用的分配清册。

　　(五) 调处土地权属纠纷“凝案”时应使用优势证据证明标准进行裁定。土地权属纠纷案件有三种证明标准，即客观真实性证明标准、或然性证明标准、优势证据证明标准。这里所说的“凝案”就是争议双方当事人不能提供确凿证据，而处理机关也无法收集证据材料的纠纷案件。这类纠纷案件应采取优势证据证明标准进行调处。优势证据证明标准，即在双方当事人所举的证据都不足，而土地管理机关也无法收集有关证据的情况下，通过比较双方所举证据的优势，由处理机关采用有优势的一方当事人所举的证据认定案件事实并作出决定的一种制度。建立优势证据证明标准制度的理由有三：第一，是客观实际的需要;第二，是解决“凝案”问题的需要;第三，是防止徇私舞弊和裁定任意性的需要。采用优势证据证明标准，我们认为应该视案件具体情况而定，一般以不少于70%确信度为宜。

　　(六) 强化业务培训，加强队伍建设。建议引入人民法院法官队伍建设机制，建立国土资源部门调处纠纷办案资格考试考核制度，设立调处员、助理调处员资格职位，其他人员(如记录员等)则实行聘任制，并分别享受国土资源部规定的福利待遇。加强业务培训，实行人才引入机制，不断充实调处队伍，只有这样，才能创建一支高素质的调处队伍，使这项准司法程序的土地权属纠纷调处工作走上规范化轨道。

　　(七) 要加大相关土地权属纠纷调处法律法规的宣传力度。在广西，“三大纠纷”尤其是土地权属纠纷十分突出，而当前农村群众对这类纠纷的相关法律、法规普遍了解甚少，因此，为了有利于减少这类纠纷和有助于行政机关的调处工作，还必须加大这方面的宣传力度，特别是对那些潜在土地权属纠纷较多的地方，要让老百姓真正懂得，土地权属应该具备什么证据，行政机关适用什么法律、法规，通过什么法定程序来解决这类纠纷。只有让群众增加这方面的法律知识，才有利于减少这类纠纷的发生，同时也有助于我们的调处工作。当前，要采取各种形式和措施，着重加强宣传力度。

　　(八) 要加强对土地权属纠纷调处工作的领导。国土资源部门要加强自身对此项工作的领导。各级政府主管领导也要抽出时间，亲自参与一些大案要案的调处工作，并重视调处队伍的建设，做好办案经费和物质保障后勤工作。此外，纠纷调处这项工作是国土资源部门一项新的职能，其他部门对此了解不够，实践中还存在调处人员上门调查取证受冷落等问题。为此，建议政府要加强协调，给土地权属纠纷调处工作予以密切配合，共同做好农村社会稳定工作。总之，一句话，只要各级领导重视和支持，全体调处工作者共同努力，土地权属纠纷调处工作一定能够不断开创出新的局面，为促进农村社会的稳定，促进经济发展作出更大的贡献。

　　。国土资源部门要加强自身对此项工作的领导。各级政府主管领导也要抽出时间，亲自参与一些大案要案的调处工作，并重视调处队伍的建设，做好办案经费和物质保障后勤工作。此外，纠纷调处这项工作是国土资源部门一项新的职能，其他部门对此了解不够，实践中还存在调处人员上门调查取证受冷落等问题。为此，建议政府要加强协调，给土地权属纠纷调处工作予以密切配合，共同做好农村社会稳定工作。总之，一句话，只要各级领导重视和支持，全体调处工作者共同努力，土地权属纠纷调处工作一定能够不断开创出新的局面，为促进农村社会的稳定，促进经济发展作出更大的贡献。