当前农村土地权属纠纷现状与构建和谐农村之思考

　　【摘 要】 近年来，我县农村土地权属纠纷案件频发，造成集体上访、越级上访事件时有发生，严重影响了农村的和谐稳定，这与营造和谐农村的社会大环境极不相称。本文笔者在深入了解我县农村土地权属纠纷的现状的基础上，深入挖掘产生纠纷的深层次原因，解决农村权属纠纷面临的困境，并从构建和谐农村的高度，探寻解决农村权属纠纷的途径，以期抛砖引玉。

　　【关键词】 土地权属 和谐农村

　　在我国，几千年来，土地一直都是农民的命根子，是农村赖以生存和发展的基础，也是我国农业经济乃至国民经济的命脉。我县是一个农业大县，农业人口多，农业人口占全县总人口的71.9%。近两年来，我县农村土地权属纠纷发生20多起，特别是今年上半年县政府收到土地权属纠纷案件6起，并伴随着发生几起集体上访事件，社会影响大，涉及人员多，涉及面广。土地权属纠纷已成为影响我县农村和谐稳定的最主要的因素。

　　为确保我县经济社会的健康发展，建设和谐社会，树立新农村风范，必须重视土地权属案件存在的问题及带来的社会影响，有效化解矛盾纠纷，做好新形势下土地确权工作，促进农村社会稳定和经济的和谐发展。

　　一、农村土地权属纠纷呈现的特点

　　(一)土地权属争议主体大致相同。从近两年县政府受理的土地权属纠纷来看，基本上是村集体与村集体之间、村集体与组之间、小组与小组之间的土地权属纠纷，且以村集体与组之间的土地权属纠纷居多，如今年受理的金南镇抬饭村与其四组、陈桥镇前进村与创业组之间的土地权属纠纷都属此类。

　　(二)都属历史遗留问题。历史遗留的土地问题，大多发生在二十世纪七、八十年代，正处在人民公社和十年“文革”动乱期间，距今已有二、三十年的历史。当时县各人民公社，为响应上级的号召，按照“一平二调”和“三级所有权为基础”的政策，调生产队的土地，成立公社林场、农场，搞种植试验示范基地，创办社办企业。当时，大多数人民公社没有按照国家相关规定的审批程序和权限呈报有批准权的人民政府批准，只是经公社党委研究决定或党委书记的指令，没有办理调地手续，就把生产队的土地调到人民公社。有些生产大队把生产小组的土地经协商或村支书的指令就随意调由村集体开办小林场、创办社办企业等，长官意志，随意性大。

　　(三)群体性、复杂性。一方面土地权属争议案件往往发生在组与组、组与村以及村与村之间，涉及面广，牵涉的人员多，如不及时、慎重处理即有可能引发严重的毁地、械斗等恶性事件，甚至出现集访、越级上访等严重事件;另一方面证据不易收集或证据缺乏，或时间跨度长，证据之间难以形成证据链等，导致土地纠纷案件事实难以查清，同时土地纠纷往往与其他矛盾相伴而生，并多由其他矛盾诱发，特别是相邻关系的恶化，处理十分困难。

　　(四)长期性、反复性。由于土地权属政策多次变化，历史上划界确权工作粗放，纠纷处理难度较大。一起土地纠纷经过组、村调解，政府处理，最后进入司法程序，仍无法平息。有时一起争议往往是政府作出处理决定，法院判决撤销，政府又重新作出处理决定，法院又判决撤销，如此反复，一起争议持续数十年。

　　(五)土地权属之争的实质是利益之争。我县在七、八十年代，那时地多人少，土地农业赋税负担重，农业科技含量低，生产效益差，加之我县基本是一个移民县，有很多外来人口不适应本地的耕作方式，且当时防洪防涝措施不力，人们并不愿意耕种大片土地，荒废现象比较严重。又由于当时为响应上级号召，壮大农村集体经济，我县大部分村大力兴办小林场、农场、创办社办企业等，需征用一批土地，在当时的社会背景下，对村集体征用的土地并没有履行必要的程序和手续。近年来，国家高度重视“三农”问题，涉农改革措施相继出台，如：费改税、减免农业税、种粮直补等，农民耕种热情空前高涨，且伴随着农业技术的飞速发展，生产效益大大提高，土地经营及承包带来的经济利益为壮大农村经济提供了契机，随之而来的是土地的权属之争，实质上就是农民之间的利益之争。

　　二、土地权属纠纷产生的主要原因

　　(一)历史原因。一是过去土地管理法规不健全，导致土地资源管理无法可依和管理混乱。在《土地管理法》颁布以前的相当长的一段时间里，土地资源的管理使用多由行政领导口头批准，行政随意性较大，且没有办理正式的用地手续或行政调拨手续过于简单，用地管理资料不全，导致土地权属紊乱。二是政策体制频频变更，导致土地管理权属混乱。上世纪50年代以来，农村集体经济组织经历多次较大调整，土地生产资料也随之发生变化，各个时期对土地资源管理的政策不一，权属变动未及时调整和规范，造成土地资源权属管理混乱。三是“重实体，轻程序”，不重视资料的完善和保存，造成无据可查或资料丢失，以致发生权属争议后无法确认权属的变动及归属，引起的争议无法裁定。四是土地登记、颁证工作粗糙，颁证主体混乱，未能做到统一、规范和全覆盖，产生了证件的错发、重发等问题，导致权属不清。

　　(二)现实诱因。一是经济不断发展，人口不断增多，土地资源蕴涵的经济、生态价值愈显珍贵。人多地少矛盾加剧，地价不断上升，造成寸土必争，寸土不让的现象。我县近几年这种现象尤为突出。二是因征地诱发的大量权属争议。随着城市化进程的不断加快，工业与农业、城市与农村之间争夺土地的矛盾日益突出，因各种征地引发的权属纠纷日益增多。三是因国家种粮直补及承包经营带来的经济利益的驱使，农村因以前不规范的土地征用程序的潜在矛盾凸显，导致农村土地权属纠纷频发。

　　(三)政策原因。为扶持农业发展，国家加大了对“三农”的扶持力度，优农，惠农，取消农业税，对粮食种植进行补贴，使得土地收益不断增加，农民种粮积极性提高。由于在这些政策出台之前，不少农民承包土地后，并没有使用土地，造成土地闲置或荒芜，其他人乘机开耕种植，现承包人以土地承包经营权是自己所有为由，要收回土地使用权，与现管理者发生纠纷。

　　三、目前处理土地权属纠纷存在的问题

　　(一)案件量大、办案力量不足。近两年来，农村土地权属纠纷案件处于高发期，案件量大，确权任务重，而与此相对的是行政确权办案力量不足。按照《土地管理法》有关规定：土地确权工作由业务主管部门具体办理，因此，国土部门应当是办理土地行政确权工作的主要力量。而国土部门往往未配备专职行政确权办案人员，确权工作主要由其地籍科负责，各镇则连专门的负责机构都未明确，往往是发生纠纷后临时抽调人员处理，难以保证确权工作的正常开展。

　　(二)证据匮乏，确权工作相当困难。由于历史原因，过去工作粗糙，对相关资料未及时完善和保存，加之我国行政体制的多次变革，很多证据资料根本无从查找，很难收集到能充分反映、证明争议土地权属的书面材料。特别是对于未予依法登记的土地权属，当事人双方往往都提供不出有效证据，往往只能依赖有关证人证言，但证人往往都与当事人有着千丝万缕的联系，证言总有一定的倾向性和片面性，证人证言之间甚至还相互矛盾，给证据采信带来困难，事实不容易被查清，确权工作极为困难。

　　(三)土地权属争议调处的法律依据不充分。我国现行调处土地权属争议所依据的法律法规不多，目前主要有国家土地管理局下发的《土地权属争议调查处理办法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》。这些规定对大量复杂的土地权属争议案件往往缺乏有效的指导性，土地确权工作面临适用法律困难的问题。如对村集体连续使用其小组所有的土地已满20多年的土地行为的认定，是否只要是连续使用20年以上，就一律认定为现使用者所有;对连续使用未满20年，或者满20年但20年期满之前曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权，而对于此条中的“具体情况”如何认定，对什么情况下应充分尊重管理使用事实等都没有明确的规定，导致解决类似问题时无法可依，处理困难。

　　(四)历史遗留案件多。一方面，从上世纪50年代至80年代，全民所有制单位和集体所有制单位通过划拨、农民馈赠或适当补偿等方式使用农民的土地，有的已完善了土地使用手续，有的未完善土地征用手续。后因改制等原因要将资产处置，所在地农民以未得到补偿或土地权属未转移为由，要收回土地，与现管理者发生争议。另一方面，不少地区上世纪60年代至80年代，响应上级号召，大力兴办公社小林场、农场、创办村办企业等，后因不适应市场经济发展规划或经营不善等原因，大多数都已经停办，荒废的土地基本上以对外发包的形式，由村集体收取承包金，一直延续至今，第一轮承包基本到期，现阶段开始第二轮发包，由于当初使用农民土地程序和手续不规范，以及现时期土地带来的经济利益的驱使，导致土地争议案件频发，而此类争议案件涉及面较大，适用的法律依据不具体、不充实，处理难度较大。

　　四、解决权属纠纷，构建和谐农村

　　(一)解决历史遗留的土地问题。应本着“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，依照《土地管理法》及相关规定，确定土地所有权和使用权。历史遗留的土地问题，大多发生在二十世纪七、八十年代的人民公社和十年“文革”动乱期间。当时，大多数人民公社没有按照国家规定的审批程序和权限呈报有批准权的县级以上人民政府批准，调地手续不健全，但是鉴于特定时期的历史局面，这类问题十分普遍，涉地面积也相当大，处理的后遗症也较大。因此，处理这类问题时，既要尊重历史，又要从实际出发，妥善解决。

　　(二)要加大宣传贯彻土地法律法规的工作力度，使《土地管理法》及相关规定深入千家万户。具体作法：一是国土局、各镇土地管理所，要充分利用每年4月22日“地球日”、6月25日“土地日”等集中开展主题系列宣传土地法律法规活动。二是国土局政策法规科，可以编制《土地法律法规汇编》、印发农民群众应知应会的《土地法律法规知识问答》手册或宣传单，送法下乡。三是举办村级以上干部土地法律法规培训班，使干部们“知法、懂法、用法”，使国土资源的法律法规宣传到千家万户，达到“家喻户晓，人人皆知”的目的。

　　(三)加强行政确权队伍建设，提高行政确权办案质量。一要加强业务主管部门的行政确权办案力量。国土部门作为办理土地行政确权工作的主要力量，要切实加强自身队伍建设，充实行政确权机构的办案人员，提高办案人员的业务素养，保证行政确权工作正常开展，确保确权案件质量。二要加强政府法制队伍建设，配齐法制机构领导班子，充实法制机构人员。确保依法行政工作和大量确权案件有人抓、有人管，确权案件质量有保障。

　　(四)强化土地权属争议案件的调解工作。土地权属争议大多发生在基层村组内部，双方争议的标的不大，往往由其他一些因素诱发，如粮食直补的发放、承包经营权的归属等，如果及时加以协调或处理，可以把矛盾化解在基层。我国《土地权属争议调查处理办法》明确规定:国土资源行政主管部门对受理的土地权属争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达到协议。但在实践中，一些部门或人员责任心不强，怕得罪人，任由矛盾纠纷不断激化、升级，没有将矛盾消灭在萌芽状态。因此，建议国土、农工等部门，对于农村群众因土地权属产生纠纷，可以提前介入，积极加以引导，做好协调工作，避免双方的矛盾升级激化，给农村社会造成不稳定因素，促使这类案件能够得到及时有效处理，从而促进我县农村社会的稳定、和谐、健康发展。