关于闲置土地的治理

　　【摘要】：闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。或是指经法定手续，已征用、划拨、出让方式取得土地使用权的单位或个人，未按规定的土地用途利用土地，也未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发的建设用地，视为闲置土地。

　　在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权，闲置一年以上按出让金20%以下征收土地闲置费。而已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年以上未动工建设的，按省、自治区、直辖市的规定征收土地闲置费。但是未按建设用地批准书和土地使用权出让合同规定的期限动工开发建设的用地单位，连续两年以上未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用权并予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同，撤销《国有土地划拨决定书》、《建设用地批准书》、注销土地登记和土地证书。

　　闲置土地认定

　　具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：

　　(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;

　　(二)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的;

　　(三)法律、行政法规规定的其他情形。

　　闲置土地的治理

　　(一)不达到转让条件的土地，政府不可以拍卖转让，否则对相关官员问责!

　　(二)土地转让金要求按合同在3个月到半年付清，否则收地,每年由国土资源部等联合检查组检查，不按规定执行的地方对相关领导及人员问责;

　　(三)土地交地后，不按拍卖条件报建开工的，延误超过3个月的，按年征收土地闲置费用，费用约为土地转让总价的20%，闲置费用缴纳延误超过3个月的，收地，在交地超过1年3个月的，再次征收土地闲置费用，费用为120%土地转让总价的20%，依次类推，只要开发商可以一直缴纳土地闲置费用，应该还是允许开发商屯地的，不过将来屯地将不是免费的午餐，每年由国土资源部等联合检查组检查，不按规定执行的地方对相关领导及人员问责;

　　(四)对于历史遗留的问题，要求规定时间完成新土地转让协议的签订，全部按新的条例执行。

　　(五)土地闲置费用归地方政府使用。对于土地闲置的治理，核心就是要对地方官员实行问责制，实行一票否决，并且把土地闲置费划归地方政府使用，这样才可以将土地闲置的问题加以解决。

　　(六)开发利用闲置土地

　　1、加强宣传、营造氛围

　　闲置土地的开发利用是一个单位或者一个人不能完成的，它需要全社会、相关单位、广大人民群众的广泛支持和参与。因此，必须加大宣传力度，营造开发闲置土地资源的氛围。向全社会广泛宣传《中华人民共和国土地管理法》、《闲置土地处置办法》、《基本农田保护条例》等相关法律法规;印发宣传单，张贴到居民区，交通要道、公路两旁或者城乡集镇;广泛利用电视、录像、标语、碑记、图片、报刊杂志等多种形式，面向领导、面向群众进行宣传。让广大人民群众意思到土地资源的宝贵性、合理利用土地资源的重要性，同时增强广大人民群众，各级领导干部利用闲置土地的自觉性。为闲置土地的开发利用营造良好的社会氛围和创造有利条件，逐步形成全民自觉科学合理利用土地资源和开发利用闲置土地资源的思想意识。

　　2、按照法律依法处理闲置土地

　　严格根据《闲置土地处置办法》的总体要求，按照“依法办事、积极慎重、实事求是、区别对待” 的原则和“先易后难、分类处置” 的工作要求，对那些闲置土地，先采用各种措施告知土地所有者，在一定时间还没有对其开发利用的，依法收回土地所有权;对造成土地闲置的责任者按照法律法规进行相应的处罚或者收取土地闲置费;为了顺利的处置闲置土地，相应的政府应成立专门领导机构，专管闲置土地的处置;在处理过程中，应注重行政、法律和经济手段并重，针对不同的闲置原因采取不同的处理措施。

　　3、加强政府的调控职能，减轻农民负担

　　强化政府的调控力度、采取切实的措施，减轻农民负担、遏制农用生产资料价格上涨和加强农村税费改革，减轻农民负担是增强农民种地的可靠保障。一是贯彻落实有关政策规定，改革农村税费制度，真正减少农民的税费负担等结合起来，间接增加农民种地的收入，增强农民对土地的希望。二是政府应加强市场调控力度，制止化肥、农药和种籽等农用生产资料的乱涨价，避免因农用生产资料乱涨价等因素间接增加农民负担的现象发生，加大农民种地的信心，防止闲置土地资源的出现同时开发利用闲置土地资源。

　　4、加强农业基础设施建设和进行土壤改良

　　农业受自然条件影响比较大，但配套完善的农业基础设施可以减轻自然条件对农业生产的影响。因此加强山区农业生产的基础建设如在易干旱的地方新修和修复引水渠、山塘水库;在容易受洪涝的地方修建排水渠;交通不方便的地方修路，除修建乡村公路外，还应该加强农田机耕道、生产道路的建设;在容易受地质灾害影响的地方兴建水土保持工程如梯田工程、谷坊、山坡截流沟、沟头防护工程等;土壤质量差的地方进行土壤改良措施，如增施有机质、种植绿肥、酸性土壤施用石灰、粘土掺砂或者砂土掺粘等。通过这些措施增强农业抵抗自然风险的能力，提高土地的产出率来吸引农民种地，从而减少土地的闲置和加快对闲置土地的开发利用。

　　5、完善耕地流转机制，建立健全农村土地承包责任制

　　家庭联产承包责任制的确立让农民种地的积极性空前提高，但土地分散经营造成抵御自然灾害的能力弱、先进的科学技术得不到广泛推广、应用等原因导致土地投入产出比低，这个矛盾在山区越来越突出，因此土地大量闲置而无人耕种。政府或者领导根据具体情况，在不改变土地权属、利用方式的前提下，尊重农民的意愿和生产经营自主权，按照“自愿、有偿、规范、有序”的原则，进行土地转包和联合经营等方式确定适度土地经营规模，使农村中不愿种地、因婚丧嫁娶、外出打工等原因而闲置起来的土地能够转移到愿意种田的或采取集约化经营的管理者的手中。对闲置土地也可以由乡村把闲置的土地收归集体,实行统一种植、开发利用或者统一转包给个人或集体接管。

　　6、因地制宜发展多种经营

　　山区土地资源适宜性广，各地应该根据自己的资源优势、自然条件、社会经济条件等利用闲置土地发展多种经营。利用闲置土地种植药材、水果等经济作物，不失为增收的好门路，同时也是开发利用闲置土地的一种好方式。发展药材如板兰根、太子参、荆芥 、白芷、 白术、百合、车前子、桔梗等;水果可以种植金秋梨、甜瓜、葡萄、草莓、柑橘、桃子、李子等;经济作物可以种植如板栗、茶树、花椒、天麻、人参、杜仲等。种植药材、水果等经济作物可以降低劳动投入和成本的投入，提高收入，并且这些作物对气候、土壤的适宜性比较强，耐性指数较高，受自然条件的影响相对较小，见效快、收入高。种植这些作物即可以增加经济收入，又可以增加林草覆盖率，还可防止水土流失，因而增加了经济效益和生态效益，这样把闲置土地通过发展多种经营变废为宝。

　　7、改变利用方式

　　改变利用方式也是开发利用闲置土地的措施之一，一些闲置的土地资源经过简单措施进行整理后，可以移作它用。例如以低价把闲置厂房和仓库稍加改造出租给搞养殖的农户养猪、鸭、鸡等;把砖瓦窑采土后的水塘用来发展水产养殖如养鱼、虾、青蛙、黄鳝等;把农村大量旧宅基地、旧房地整理后变为耕地或者新的住房用地;路边、河边被闲置起来零星土地可以种植树木，从而变成护路林、护岸林、农田防护林等。但部分闲置和抛荒的土地不可以简单地改变用途，例如遗留有毒物质的化学品仓库，油库，垃圾废品分拣配送中心等，不得轻易地转用，必须经过严格的处理才能使用。

　　(七)相关法规

　　闲置土地处置办法(修订草案)

　　(征求意见稿)

　　第一章 总 则

　　第一条 为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。

　　第二条 本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得国有建设用地使用权后，未经原批准用地的人民政府批准，超过约定、规定的期限未动工开发建设的国有建设用地。

　　具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

　　(一)国有建设用地有偿使用合同或者划拨决定书未约定、规定动工开发建设日期，自国有建设用地有偿使用合同生效或者划拨决定书核发之日起满1年未动工开发建设的;

　　(二)已动工开发建设但开发建设面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，且未经原批准用地的人民政府批准，中止开发建设连续满1年的;

　　(三)法律、行政法规规定的其他情形。

　　第三条 闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循盘活存量、以用为先、依法处置、信息公开的原则。

　　第四条 县级以上地方国土资源主管部门在本级人民政府的领导下，负责本辖区内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。

　　第五条 县级以上地方国土资源主管部门应当建立闲置土地监督检查制度，及时发现和预防闲置土地，跟踪监管闲置土地处置利用情况。

　　单位和个人可以对闲置土地进行举报和反映情况，了解闲置土地处置进展。

　　第二章 调查和认定

　　第六条 县级以上地方国土资源主管部门在监督检查中发现单位或者个人涉嫌闲置土地的，应当及时调查核实。必要时，可以采取下列调查措施：

　　(一)询问当事人及其他证人;

　　(二)现场勘测、拍照、摄像;

　　(三)查阅、复制被调查单位或者个人的有关用地审批文件、土地权利文件和资料;

　　(四)要求被调查单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明。

　　第七条 土地使用者应当配合调查，按要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

　　第八条 经调查核实，土地使用者的行为符合本办法第二条规定，构成闲置土地的，县级以上地方国土资源主管部门应当下达《责令限期动工通知书》，督促土地使用者及时纠正。土地使用者在接到《责令限期动工通知书》后，应当在3个月内动工开发建设。

　　第九条 《责令限期动工通知书》应当载明下列事项：

　　(一)土地使用者的姓名或者名称、地址;

　　(二)相关土地的基本情况;

　　(三)构成土地闲置的事实、依据和责任;

　　(四)限期动工时间;

　　(五)其他要求纠正事项。

　　第十条 有下列情形之一，属于因政府、政府有关部门的行为造成动工延迟的，土地使用者应当在接到《责令限期动工通知书》15日内，向土地所在地市、县国土资源主管部门提出申请。经审查属实的，市、县国土资源主管部门应当在30日内向土地使用者出具书面证明材料。

　　(一)因政府调整城乡规划，造成土地使用者不能按国有建设用地有偿合同和划拨决定书约定的用途、规划和建设条件开发的;

　　(二)因政府未按国有建设用地有偿使用合同和划拨决定书约定的期限、条件将出让宗地交付给受让人，致使项目不具备动工开发建设条件的;

　　(三)因政府供应土地存在权利不清，致使土地使用者无法动工开发建设的;

　　(四)因国家政策要求，需对约定的规划和建设条件进行修改，致使土地使用者动工开发延迟的;

　　(五)因政府、政府有关部门提出停止动工的，但因土地使用者违法行为导致的除外;

　　(六)因政府、政府有关部门其他行为，致使土地使用者动工开发延迟的。

　　第十一条 因不可抗力、司法查封、诉讼、仲裁或者军事管制、文物保护等原因导致无法按原来约定、规定的期限动工开发建设的，依照本办法第十条规定办理。

　　第十二条 土地使用者在接到《责令限期动工通知书》后，未在规定期限内动工纠正和提出证明材料的，县级以上地方国土资源主管部门应当向土地使用者下达《闲置土地认定通知书》。

　　第十三条 《闲置土地认定通知书》应当载明下列事项：

　　(一)土地使用者的姓名或者名称、地址;

　　(二)相关土地的基本情况;

　　(三)认定土地闲置的事实、依据及原因;

　　(四)其他需要说明的事项。

　　第十四条 《闲置土地认定通知书》下达后，县级以上地方国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、土地使用者名称、闲置时间等信息;属于政府或者政府有关部门的行为导致的，应当书面告知有关政府或者政府部门，并同时公开闲置原因。

　　闲置土地在没有合理利用或者依法收回前，相关信息应当长期公示。省级以上国土资源主管部门应当及时汇总地方闲置土地信息，并在门户网站上公示。

　　第三章 处置和利用

　　第十五条 《闲置土地认定通知书》下达后，县级以上地方国土资源主管部门应当与土地使用者协商，共同拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后组织实施。

　　闲置土地设有抵押权或者被司法机关采取查封等限制土地权利措施的，县级以上地方国土资源主管部门应当书面通知相关抵押权人参与闲置土地处置方案的拟订工作，并征求有关司法机关的意见。

　　第十六条 闲置土地处置方案可以选择下列方式：

　　(一)延长动工开发建设期限。签订补充协议，重新按规定约定动工、竣工期限和违约责任。延长动工期限最长不得超过1年;

　　(二)改变土地用途。按新用途重新办理相关用地手续，并按新用途核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划;

　　(三)安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，土地使用者重新开发建设。临时使用期限最长不得超过2年;

　　(四)协议有偿收回国有建设用地使用权;

　　(五)置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划调整造成闲置的，可以为土地使用者置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。置换土地可以按规定采取协议方式出让。

　　第十七条 县级以上地方国土资源主管部门与土地使用者协商未能就处置方式达成一致的，按照下列方式处理：

　　(一)土地闲置满1年的，由县级以上地方国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向土地使用者下达《征缴土地闲置费决定书》，按土地出让或者划拨土地价款的20%征缴土地闲置费;

　　(二)未动工开发建设，土地闲置满2年的，由县级以上地方国土资源主管部门按照《土地管理法》第37条和《城市房地产管理法》第26条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向土地使用者下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

　　第十八条 对因本办法第十条、第十一条规定情形造成的闲置土地，县级以上地方国土资源主管部门应当与土地使用者协商达成一致后，按本办法第十五条规定程序处置。处置方式可以采取本办法第十六条规定的方式。省、自治区、直辖市还可以根据地方实际规定其他处置方式。

　　第十九条 县级以上地方国土资源主管部门在按照本办法第十七条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知土地使用者有申请听证的权利。土地使用者要求举行听证的，应当按照《国土资源听证规定》的规定依法组织听证。

　　第二十条 《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括以下内容：

　　(一)土地使用者的姓名或者名称、地址;

　　(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据;

　　(三)决定的种类和依据;

　　(四)决定的履行方式和期限;

　　(五)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;

　　(六)作出决定的行政机关名称和作出决定的日期。

　　《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》必须盖有批准权人民政府的印章。

　　第二十一条 土地使用者应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起15日内，按规定缴纳土地闲置费;自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起30日内，到县级以上地方国土资源主管部门办理土地使用权注销登记，交回土地证书。土地使用者不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　第二十二条 土地使用者逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，县级以上地方国土资源主管部门可以采取下列措施：

　　(一)逾期不办理土地使用权注销登记，不交回土地证书的，直接公告注销土地使用权登记和土地证书;

　　(二)申请人民法院强制执行。

　　第二十三条 县级以上地方国土资源主管部门在制定土地利用总体规划、安排土地利用年度计划、国有建设用地供应计划时，应当根据本行政区域内闲置土地的状况以及各项建设对土地的需求，优先安排闲置土地。

　　用地单位或者个人能够使用闲置土地的，应当优先使用闲置土地。

　　第二十四条 对依法收回的闲置土地，可以采取以下方式利用：

　　(一)依据国家土地供应政策，确定新的土地使用者开发利用;

　　(二)纳入政府土地储备;

　　(三)对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由县级以上地方国土资源主管部门委托有关单位组织恢复耕种。

　　第二十五条 闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依照有关规定办理土地变更登记。

　　第四章 预防和监管

　　第二十六条 县级以上地方国土资源主管部门申请农用地转用批准后，必须在2年内实施具体征地或者用地行为;已经实施征地的，必须在2年内供地。

　　在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内供应土地，必须依法履行完成农村集体土地征收、国有土地使用权收回及国有土地上房屋征收手续，安置补偿义务履行到位，他项权利依法解除，具备动工开发所必需的基本条件。

　　对没有明确的地块位置、土地用途、容积率、建筑密度等规划条件的，国有土地使用权不得出让。

　　第二十七条 国有建设用地使用权有偿使用合同和划拨决定书应当就项目开工、竣工时间和违约责任等作出明确约定。土地使用者应当按照要求向县级以上地方国土资源主管部门申报项目开工、开发进度、竣工等情况，在现场上牌公示项目开工、竣工时间和土地开发利用标准。

　　政府或者政府有关部门因未履行国有建设用地有偿使用合同和划拨决定书约定、规定的义务或者违法行政行为造成项目动工迟延的，应当依法承担违约责任。

　　第二十八条 县级以上国土资源主管部门应当将土地使用者闲置土地的信息抄送金融等部门，纳入相关部门的信用信息基础数据库。

　　在闲置土地处置完毕前，县级以上国土资源主管部门不得受理该土地使用者新的用地申请和被认定为闲置土地的转让、出租、抵押登记申请。

　　第二十九条 省、自治区、直辖市国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重、闲置土地利用未达到规定标准的地区，适度核减新增建设用地计划指标，暂停新增建设用地农转用审批。

　　第五章 法律责任

　　第三十条 县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　(一)农用地转用批准后，在2年内未实施具体征地或者用地行为;已实施征地，满2年未供地的;

　　(二)在土地权利不清、手续不齐、安置补偿义务履行不到位、他项权利未依法解除的情况下违规供应土地的;

　　(三)擅自同意改变国有建设用地使用权有偿使用合同和划拨决定书约定、规定的土地使用条件的;

　　(四)擅自办理闲置土地使用者新的用地申请和闲置土地的转让、出租、抵押登记手续的。

　　第三十一条 县级以上国土资源主管部门及其工作人员在闲置土地调查、认定和处置工作中，存在超越、滥用法定职权、事实调查认定不清楚、法律依据错误、行政裁量明显不当、徇私枉法、收受贿赂、违反法定程序等情形的，应当依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六章 附 则

　　第三十二条 本办法中有关用语的含义：

　　未动工：是指依据已批准的施工图建筑基础未达到±0.00标高的情形下停止开发建设的行为。

　　应动工开发建设总面积：是指土地使用者依照土地有偿使用合同或者划拨决定书的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的建筑面积，不包括绿地面积。

　　已投资额、总投资额：均不含土地使用权出让价款和向国家缴纳的相关税费。

　　第三十三条 闲置集体建设用地的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。县级以上地方国土资源主管部门在拟定处置方案时，应当会同集体建设用地所在地的集体经济组织，与土地使用者协商。收回的集体建设用地，交由集体建设用地所在地的集体经济组织处置。

　　第三十四条 本办法自发布之日起施行。1999年4月28日国土资源部公布的《闲置土地处置办法》同时废止。本办法施行前已进入处置程序的闲置土地，继续沿用原有规定。

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