土地权属争议调处机制需健全

　　近年来，随着土地资产价值的日益显化，土地权属争议呈现出逐渐增多的趋势。当前，做好土地权属争议调处工作、完善争议调处机制是扎实推进新农村建设、大力推进和谐社会建设的重要环节。去年，《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》明确提出要“建立土地权属争议调处机制”，笔者就此谈几点看法。

　　一、提升目前我国土地权属争议调处工作相关规范的法律位阶

　　争议调处工作承载的使命是“定分止争”，而实现“定分止争”需要明确的依据。目前我国土地权属争议调处机制不够规范，首要问题就在于调查处理土地权属争议所必须依赖的“法”不够完备。《土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起二十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”据此，土地权属争议调处工作是各级人民政府的职能之一，但我国目前尚未制定有关土地权属争议调处的行政法规，2003年国土资源部颁布实施的《土地权属争议调查处理办法》只是部门规章。目前土地权属争议调处工作的实体规范主要见于我国《土地管理法》第二章第8条～15条，以及1998年国务院颁布实施的《土地管理法实施条例》中第二章第2条～7条，但是以上所涉及的规范基本是对宪法有关条款的简单演绎，操作起来有一定难度。在操作层面上，原国家土地管理局1995年颁布实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》作了具体细致的规定，但是严格看来，这个《规定》只是一个规范性文件，连部门规章都算不上，法律位阶较低。而根据我国《行政诉讼法》第52条～53条规定，法院审理行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，规章只能作为参照适用，“参照适用”就意味着有可能在参照以后不适用，而比部门规章位阶还低的规范性文件的法律效力可以想见。

　　笔者认为，目前亟须提升土地确权和土地权属争议调处等重要部门规章和规范性文件的法律位阶，在国家层面上通过立法上升为法律或行政法规。如果实在不行，至少在地方层面要由具有地方性法规制定权的地方人大将其上升到地方性法规的层次，否则在面临行政诉讼时，这些只能作为参考的规章或效力更低的规范会使土地权属争议调处工作处于尴尬境地或不利地位。我国《物权法》即将出台，对于明确土地权属方面的实体规范是一个大好机遇。目前需要通过沟通协调，在《物权法》制定中能将《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关内容吸纳进去，或为其上升为行政法规留下制度“活口”。为土地权属争议调处工作提供人员和经费保障一方面，要大力提高调处工作的专职人员和专业素质。土地权属争议涉及面广、情况错综复杂，争议的调查处理工作难度大，业务要求高，投入精力多，花费时间长，需要专职人员和专业素质作为保证正常开展工作的必要条件。但是，目前各级国土资源行政主管部门一般没有专职从事争议调处工作的人员，而现有人员的业务素质也亟待提高。随着依法行政观念的深入，对解决土地权属争议提出了更高的要求，建立一支专业化的土地权属争议专职调处人员队伍迫在眉睫。另一方面，要切实解决土地权属争议调处的办案经费。土地权属争议调处在法律上属于准司法行为，而当前是我国行政主管部门的一项具体工作，在处理争议案件时，不能像人民法院一样收取专门用于办案的诉讼费。事实上，如果要依法及时调处土地权属争议，就必须进行调查取证、现场勘测等大量工作，调处工作需要投入大量的财力和物力，但是财政没有为此提供必要的经费保障。这已经成为当前制约土地权属争议调处工作顺利进展的瓶颈问题，经费不到位直接影响了土地权属争议案件的办案效率和质量。

　　二、推进土地权属争议调处程序的规范化建设

　　2003年以来，国土资源部要求在全国开展地籍管理规范化建设，土地权属争议调处工作的规范化建设应当是其重要内容之一。笔者认为，各地可以依据有关法律法规，结合本地实际，制定土地权属争议调处工作的规范和标准，以使这项工作有法可依、有章可循、规范操作。

　　第一，土地权属争议的案件范围必须界定清楚。土地权属争议是指因土地所有权和土地使用权的归属问题引起的争议，土地他项权利争议可以视为土地权属争议。土地权属争议一般由于地界不清、权属紊乱、政策变更以及其他历史遗留问题造成，不同于土地侵权、土地违法、行政区域边界争议、农村土地承包经营权争议等案件。

　　第二，土地权属争议的调处原则必须严格遵守。一是维护土地所有权和保护权利人土地权益原则;二是尊重历史、面对现实的原则，一切从实际出发，参照历史变迁和现实使用情况，合情、合理、合法地解决;三是在争议解决之前不得改变土地利用现状的原则，不得破坏地上附着物，停止办理土地权利移转和登记设定抵押等手续;四是政府调处作为诉讼前置的原则，人民政府对土地权属争议的调处是法院立案的前置程序。

　　第三，土地权属争议案件的管辖必须符合规定。根据《土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》的规定，土地权属争议案件采用属地管辖的原则，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;当事人双方或有一方为个人的，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，国土资源行政主管部门负责具体的调查处理工作。县级以上各级人民政府的管辖权按照《土地权属争议调查处理办法》作适当分工，案件的管辖权不能任意下发或上收。

　　第四，调查处理土地权属争议案件必须依据正确。土地权属争议调处以《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和有关法规及土地管理的规章为调处的基本依据，《确定土地所有权和使用权的若干规定》在无新规章出台前可以视为规章。考虑到土地权属争议大多具有情况复杂、查证难度大及政策性强等特点，处理不同历史时期的土地权属问题时，在现行法律法规没有明确规定的情况下，国土资源部和原国家土地管理局作出的关于土地确权的答复等规范性文件，以及协议、协定或乡规民约在不违背国家法律政策时，可以作为调处依据。

　　第五，土地权属争议案件的调查举证必须明确责任。一是双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，不及时提供有关证据材料的，视为无证据支持，承担相应的不利后果;二是国土资源管理部门对当事人提供的证据材料负有查证责任，查证不属实的或尚无足够证明力的，不能作为认定事实的根据;三是国土资源管理部门可以主动向有关单位或者个人调查取证，被调查的有关单位或者个人不予协助或不如实提供有关证明材料的，承担相应的不利后果;四是国土资源管理部门进行实地调查时，不通知当事人及有关人员到现场的，调查结论不能作为认定事实的根据。

　　第六，土地权属争议案件的协商解决必须得到重视。一是当事人协商解决是人民政府处理的前置程序，协商不成的方可申请人民政府处理;二是经协商签订的土地权属协议书不得损害第三方利益，包括国家利益，否则该协议无效或部分无效;三是双方当事人签订土地权属协议书，只有在国土资源行政主管部门盖章后，方可视为调解书;四是调解书成立时当即具有法律效力，并成为土地登记的依据，应当督促当事人持生效的调解书及时申请登记确认、领取土地证书，避免反复。

　　第七，土地权属争议案件调解不成的必须及时处理。调解未达成协议的，应当及时启动处理程序，依据有关法律法规，提出明确的调查处理意见。要严格遵照《土地权属争议调查处理办法》有关时限要求，不能在规定时间完成有关工作的，要说明正当理由，延长时间要合理。国土资源管理部门向同级人民政府报送调查处理意见而在合理时限内未下达的，上一级国土资源管理部门可以提请同级人民政府督促下一级人民政府下达处理决定。

　　第八，土地权属争议调处与复议及诉讼必须有效衔接。在土地权属争议调处结束送达处理决定时，国土资源管理部门应当告知当事人享有申请行政复议和直接提起诉讼的权利。根据我国《行政复议法》第30条及相关规定，当事人如果主张人民政府作出的土地权属争议处理决定侵犯其已经依法取得的土地所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。当事人在法定期限内未申请行政复议也未向法院起诉的，处理决定或复议决定即发生法律效力，作为登记依据。