农村土地开发整理权属管理初探

　　农村土地开发整理权属管理，是指在农村土地开发整理过程中?政府土地管理部门、土地开发整理储备部门对项目土地进行的土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、调整以及变更登记的行为。其中，核心问题是权属调整，包括土地所有权、土地使用权调整及在其上设定的他项权利调整。

　　土地开发整理过程中，在原有产权的基础上进行地籍调查、现状确认、权属变更、土地登记等地政事务，是土地开发整理区别于一般农田基本建设和小流域治理工作的主要标志。土地开发整理项目实施前，如果没有对土地权属现状进行清查、确认并公布合理的权属调整方案，在土地开发整理项目实施后，一旦土地权利人对土地权属问题提出异议，必然造成工程延误或项目实施停滞，甚至会影响整个土地开发整理工程的实施。此外，开发整理项目完成后不及时进行权属调整或权属调整不当，已完成土地开发整理的地方可能又会产生新的权属争议，甚至重新出现田块细化、沟渠堵塞、道路破坏等现象。所以，权属管理对土地开发整理具有重大意义。

　　权属调整的特点与内容

　　由于历史原因，农村土地的权属关系非常复杂，这使得土地开发整理中权属调整具有调整对象多元性和调整程序复杂性的特点。现阶段，农村土地开发整理权属调整的内容主要包括土地所有权调整、土地使用权调整及在其上设定的他项权利调整。

　　1.国有土地与集体土地之间的所有权调整

　　?1?在田块合并、农田水利建设、道路建设等土地开发整理过程中，国有土地与农村集体土地之间边界不规则处，为使整理后的田块连片规则，利于机械化操作，可进行所有权调整。

　　?2?在国有宜农荒滩地开发、国有矿山废弃地复垦过程中，为使开发复垦后的田块连片规则，并进行农田水利建设、道路建设，可与周边集体土地进行调换。

　　?3?土地开发、复垦、整理过程中，主干道路、主干渠道等建设需要将原集体土地调整为国有土地。

　　2.集体土地之间的所有权调整

　　?1?在成片土地开发整理复垦过程中，为了保证田块连片规则，一般要打破村界，在村界两侧的部分土地，可进行村与村之间的土地所有权调整。

　　?2?由于历史原因遗留下来的插花地，涉及村与村之间土地权属调整。

　　3.土地使用权调整

　　(1)在田块合并、农田水利建设、道路建设等土地整理过程中，农民承包土地之间边界不规则处，为使整理后的田块连片规则，利于机械化操作，可进行调整。

　　(2)土地整理后新增耕地需确定土地使用权。

　　(3)开发未确定使用权的国有未利用土地需确定土地使用权。

　　(4)开发已确定使用权的国有未利用土地可重新调整土地使用权。

　　(5)复垦废弃地需重新调整土地使用权。

　　4.土地他项权利调整

　　在土地开发、整理、复垦过程中，对有些已设定土地他项权利的建设物进行迁并，则随着建设物所有权的消失和原土地使用权的调整，土地他项权利应进行相应调整。

　　权属调整方式

　　1.国有土地与集体土地之间土地所有权调整的方式

　　(1)为使土地开发、整理、复垦后的田块连片规则，在原国有土地与集体所有土地之间边界不规则处，可按照等当量或等价并使调整范围尽可能小的原则，主要以双方协商的方式进行土地所有权调整。

　　(2)土地开发、整理、复垦过程中，主干道路、主干渠道等建设用地，可通过土地征用的方式将集体所有土地调整为国有土地。

　　2.集体土地之间土地所有权调整方式

　　(1)村界两侧的土地，可按照等当量或等价原则进行调整，若土地质量相同，也可按等数量原则调整村与村之间的土地所有权。

　　(2)相邻村之间的插花地调整可按等当量原则进行调整。

　　(3)不相邻村之间的插花地调整，可按等当量原则通过各自相邻的村依次调整。

　　(4)土地整理过程中，整理区内部建筑物，包括农民住宅等，按村镇规划及土地整理专项规划要求进行迁并的，对地上建筑物应进行补偿。土地整理过程中造成青苗等地上附着物损失的，也应进行补偿。

　　3.农户土地经营承包权的调整方式

　　(1)按等质等量模式调整土地使用权。在经济基础较差、土地流转集中较难实现的项目区?距城市较远地区?，土地整理只能在稳定经营承包权的基础上，按开发整理前后土地数量质量相当模式将整理后的土地重新分配、认定，并签署土地权属认定书，确认土地经营承包权。

　　(2)按股份制模式调整土地使用权。在农民已部分转入二、三产业并有相对稳定收入?距城市较近?的地区，土地整理后可按土地整理前评估地价或土地质量评估结果折股，自愿组建股份制土地经营组织，统一经营土地，持股人按股份获取收益。

　　(3)按租赁模式调整土地使用权。在经济基础较好，大部分农村劳动力已稳定转入二、三产业?城市郊区?，并获得可靠经济收入的地区，可按自愿的原则，将农民分户承包的土地适度集中，由农村集体经济组织进行土地整理，并将整理后的土地通过协议或招标的方式租赁给种植大户，土地租赁费用于养老保险或分配给农地承包权的出让者。

　　4.土地整理后新增耕地使用权调整方式

　　土地整理后，按规定新增耕地及其折抵建设用地指标由土地整理工程投资者使用和拥有。国家投资土地开发整理属于公益性投资的，应将新增耕地使用权归项目区原所有权或使用权人?一般归当地项目区村集体?，由他们统一经营使用。

　　5.开发复垦中土地使用权调整方式

　　(1)开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩，用以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府批准，可以确定给开发、复垦单位或个人长期使用。

　　(2)开发已确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩用以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，其土地使用权归属应由土地使用者与土地开发单位协商确定。

　　(3)复垦废弃土地，其土地使用权由土地使用权拥有者与土地复垦单位协商确定。

　　6.土地他项权利调整方式

　　土地整理过程中，土地他项权利应根据土地所有权或使用权的调整予以变更登记，或因权利灭失而进行注销登记。

　　权属管理基本程序

　　土地开发整理项目范围确定后，在不同的整理阶段，权属管理程序上应进行以下工作：

　　1.项目选址、可行性研究和规划设计阶段

　　?1?切实查清项目区土地权属和利用现状。主要清查项目区域的确切边界，项目区域内宗地的数量、类型、质量，项目区域内的土地权利人类型、数量，原有土地的确权登记发证情况等。存在土地权属争议的，应及时调处，一时无法解决的，暂不纳入土地开发整理的范围。清查核实后应编制土地权属和利用现状报告。

　　?2?确定土地权属调整范围。按照土地所有权尽量不变、土地使用权位置面积可适当调整的原则，确定土地权属调整范围。除飞地、插花地外，项目区范围内土地所有权原则上尽量不调整。对需要调整的土地使用权和承包经营权，位置应尽量与开发整理前保持一致或大致相当。

　　?3?编制土地开发整理权属调整方案并公告。县级国土资源管理部门、乡镇和村委会组织有关村民代表就土地权属调整事项进行协商，形成权属调整初步方案，方案须在有关乡、镇?、村进行公告，公告期为15天。

　　?4?异议处理。土地所有权人或使用权人对权属调整方案有异议的，应于公告期内以书面形式提出，经协商不能解决的，由当地人民政府调处。集体经济组织内部的农民对土地承包经营权调整有异议的，应在公告期内向村集体经济组织或乡人民政府提出，由村集体经济组织或乡人民政府调处。

　　?5?签订相关协议，包括开发整理人与土地权利人的协议。涉及所有权的，土地所有权主体之间应签订调整协议。涉及使用权的，由乡村集体经济组织与农民签订调整协议。

　　?6?确定土地开发整理权属调整方案。内容包括项目区内土地权属状况，权属调整的范围，开发整理人与土地权利人签订的协议等，并报县?市?级以上人民政府批准。

　　2.项目实施阶段

　　?1?实施准备时，县级国土资源管理部门应按照有关规定核实项目区地类、面积、界址、权属及补偿方案等，保证地类、面积准确，界址清楚，权属合法，权属调整方案和补偿方案等无争议，为施工创造条件。

　　其次，土地开发整理项目一经批准，县级国土资源管理部门应公告在土地开发整理项目批准后至土地权属调整完成前，停止办理土地权利转移、抵押等登记手续，禁止任何改变土地利用现状的行为。

　　(2)工程施工过程中，县级国土资源管理部门应认真检查核实公告内容执行情况。因规划设计变更，造成项目土地权属重新调整的，项目实施部门应按有关规定对原权属调整方案进行补充说明，并报项目所在县级国土资源部门确认。

　　3.竣工验收阶段

　　土地开发整理项目竣工之后，县级国土资源管理部门应按照经批准的土地权属调整方案，公平、合理地分配土地权益，并确定土地所有权、使用权和承包经营权，及时进行土地变更调查和土地变更登记。