《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》实施情况的报告

　　《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》(以下简称《规定》)于2007 年10 月1 日施行以来，我省土地权属争议处理工作在规范化、程序化和法制化等方面得到了明显提高，解决了一批历史遗留、情况复杂的案件，取得了较好的社会效果，并积累了宝贵的工作经验。当然，在《规定》实施过程中，我们也遇到了一些困难或问题，需要进一步研究和探讨。现将有关实施情况报告如下：

　　一、开展《规定》实施情况的自查方式

　　为正确反映《规定》在全省的实施情况，确保《规定》的后评估工作更加科学、客观，我厅及时部署了自查的各项工作：一是确定由我厅法制工作机构与业务经办机构共同负责开展自查工作;二是及时下发《关于上报<浙江省土地权属争议行政处理程序规定>实施情况的通知》(浙土字厅函〔2009〕44 号)，要求全省11 个市结合自身实际情况，对《规定》的实施情况展开自查;三是选取杭州、绍兴等典型区域，召开专题研讨会，及时总结经验、发现问题，相互学习。

　　二、实施《规定》的主要做法

　　《规定》实施以来，我省国土资源系统展开了形式多样、内容丰富的学习、贯彻活动。一是开展完善土地权属争议调处工作机制试点。为摸索、总结一套与现有土地管理水平相适应的土地权属争议调处工作机制，我厅在有针对性地到土地权属争议代表性地区调研的基础上，选择浦江县、宁波鄞州区作为土地权属争议试点单位，以点带面，切实完善我省土地权属争议调处工作机制。二是建立健全组织机构，制定并印发《土地权属争议引发群体性事件应急预案》。2007 年，为进一步做好土地权属争议调处工作，我厅转发了《国土资源部关于加强土地权属争议调处工作的通知》(浙土资办〔2007〕79 号)，并结合我省实际提出了具体贯彻意见。此后，我厅成立了土地权属争议调处工作领导小组，制定并下发了《土地权属争议引发群体性事件应急预案》。各市、县也都健全了组织、领导机构，做好了因土地权属争议引发群体性事件的应对工作。三是开展方式多样、内容丰富的学习活动。2007 年10 月以来，我厅组织地籍业务培训班5 次，计3500 人次，就《规定》出台的意义、权属争议的处理程序、适用范围等关键问题做了专门培训;同时，我厅要求各地国土资源工作人员，特别是从事地籍管理的经办人员，通过办案，及时发现问题，及时总结经验，查漏补缺;四是编印资料，下发各地。我厅将《规定》及时编入培训教材及2007 年度第三期《政策法规参考》、《2007 年法律法规汇编》，下发全省各地，同时根据各地在办案中实际遇到的问题，汇编了《土地权属争议案例100 例》，出版了《土地权属争议调处工作实务》，方便各地学习、查询。

　　三、实施《规定》取得的主要成效

　　《规定》施行两年来，我省各级国土资源部门共办理土地权属争议案件170 余件，办结150 余件，取得了较好的社会效果。

　　一是及时解决了一批历史遗留的案情复杂的权属争议纠纷。从目前的办理情况看，土地权属争议案件主要集中在农村土地权属争议，一般都是长期形成的历史遗留问题，许多争议的时间跨度长、政策变化多、牵涉群众利益大，办理难度较高。《规定》施行后，由于《规定》对各级机关的级别管辖范围、办理时限等有了较为明确的规定，避免了相互推诿、工作拖拉等现象的出现，同时《规定》设置了一套相对规范的土地权属争议处理程序，明确了调解书、决定书的内容，使整个争议处理工作有法可依，既增强了群众对政府处理纠纷能力的信心，也提高了权属争议处理决定的可接受性。如宁波江北区彻底解决了途经的萧甬铁路复线与周边行政村长期存在的土地争议问题，为杭甬客专项目顺利开展扫清了障碍。

　　二是摸索出一套切实可行、卓有成效的操作方法。在办案实践中，各地都发现，调解是土地权属争议处理的最好法宝。经调解结案的纠纷，双方都能遵守调解协议的约定，从而在根本上解决土地矛盾，而以处理决定形式结案的，往往容易引起行政复议和行政诉讼。因此，各地对调解工作尤为重视。如绍兴市在《规定》实施后共处理土地权属争议案件23 起，在工作中，该市坚持调解为先的原则，受理的23 起案件均以调解方式结案，最终因当事人不服调解结果引起行政复议仅2 起，行政诉讼1 起。

　　三是初步形成基层政府联动、各部门配合的工作大格局。土地权属争议案件往往具有群体性、复杂性、长期性等特点，特别在农村生活中，土地问题是各类矛盾、各种利益的焦点，仅靠国土资源部门一家的力量尚无法彻底解决问题。《规定》建立了政府、国土和其他有关部门联合调处的工作机制，两年来，各地基本形成了基层政府、国土、农业等部门协同配合、合力工作的局面。如台州市办理的9 起案件，均由当地政府牵头协调，乡(镇、街道)政府配合调查和调解，为案件的处理创造了很好的条件。

　　四、《规定》实施中存在的几个问题

　　《规定》实施两年来，各地也发现了一些问题，需要进一步改进和完善。

　　一是不少土地权属案件调查取证困难。从办案实践看，大多数涉案土地界址不清楚，并且历时久远，不少争议形成于上世纪80 年代，有的甚至涉及了上世纪50 年代土改时期的土地调整。这些权属争议，历史上往往没有权属定论，需查找原始资料。但由于年代久远，过去的地籍管理也不成熟，因此档案资料大多保存不全，有关知情人员查无所踪，现场勘查也无法确定界址，使得权属争议的处置缺乏事实依据，无法在法定期限内办理完结。

　　二是各有关机构的职能界定还不清晰。《规定》第八条、第九条对乡(镇)、县(市、区)、设区的市人民政府土地权属争议处理工作的分工作了规定，但其间有交叉重合的部分，特别是乡(镇)和县(市、区)人民政府对个人之间、个人与单位之间的土地权属争议的处理职责存在重合，导致案件受理时存在相互推诿的情况。其次，《规定》要求，除由乡(镇)人民政府处理的争议案件外，其他土地权属争议即可以先向国土部门提出申请，也可以直接向同级人民政府提出处理申请。虽然《规定》了申请的多种渠道，但在案件受理阶段，在一定程度上造成了混乱。此外，在部分土地权属案件办理中，涉及到林地、滩涂、海域等权属争议的处理，如何划分相关部门的处理权限尚未有明确规定。

　　三是部分地区向社会群众宣传《规定》的力度还不够。《规定》生效以来，各地对《规定》的宣传、学习主要集中在国土资源系统内部，向社会普通群众宣传、讲解的工作还未充分开展。因此，不少群众对土地权属争议的申请、办理机制较为陌生。目前，大部分土地权属争议都以土地信访的形式出现，再转入土地权属争议的处理程序。此外，在案件的办理阶段，部分群众对填写申请书、作询问笔录等程序持排斥态度，认为程序繁琐、时间漫长，转而要求现场调解;也有部分群众不配合工作人员调查取证工作，给争议的处理带来一定难度。

　　四是办案队伍建设及案件经办人员的能力还有待加强。目前我省的土地权属争议调处工作主要落实在各级国土资源部门的地籍处(科)，办案人员大多身兼数职，未有专门的土地权属争议调处机构和专职人员，有关调查取证、协调调解的工作责任重、环节多，人员配备不足，在一定程度上影响了办案的时间。同时，不少基层土地权属争议案件由县、镇两级人民政府的工作人员承担，这类办案人员还缺乏必要的国土资源专业法律知识。

　　五、有关对策建议

　　在总结现有工作经验的基础上，结合《规定》的实施情况，我厅认为可以在下述几个方面作进一步完善和改进。

　　一是建议设置案件办理的中止程序。土地权属争议形成时间长、案情复杂、牵涉利益大、调查取证困难，因此案件解决难度高，办案期间长，各地普遍反映难以在《规定》限定的6 个月内办结。因此，建议在处理程序中设置中止程序，明确规定中止的法定事由，有利于客观、科学地办理争议案件。

　　二是建议进一步明晰各部门职能。首先，可以进一步明确乡(镇)人民政府与县(市、区)人民政府之间以及国土资源部门与同级人民政府之间关于受理土地权属争议案件的分工，归口一个机构受理，避免相互推诿造成工作拖延;其次，建立一套案件移送、移交的工作机制，使国土资源部门与林业、农业、海洋管理等有关部门按照各自的职责对有关的权属事项作出处理。

　　三是加快办案队伍建设和经办人员的国土资源专业知识培训。要求各地在土地权属争议案件高发的地区，设立专门的调处机构，配备专职人员;同时，要求各地强化县镇两级政府及其农业、林业等部门具体经办土地权属争议案件人员的业务培训，确保及时、准确的解决权属争议。

　　四是加强《规定》在社会群众中的宣传力度。要求各地面向社会群众有针对性地开展《规定》的宣传活动。可以通过发放宣传资料、现场解答、典型案件介绍、公开调解过程等多种方式，让群众依法、有序地提出自己的主张，依法维护自己的合法权益。