解读农村个人与单位之间土地权属争议的认定

　　《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定:“单位之间的争议，由县级人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”据此，在我国处理土地权属争议的机关是各级人民政府，其中必须由县级以上人民政府处理的是单位之间的土地权属争议，个人之间、个人与单位之间的土地权属争议，乡(镇)以上人民政府均有权处理。但是，笔者作为县级政府法制办的一名工作人员，在办理行政确权案件中发现，部分基层领导干部对权属争议主体的认定概念模糊，从而对一些简单的行政确权案件互相推诿，久拖不决。下面笔者结合工作实践，根据我国现有法律法规及规章的规定，就农村个人与单位之间土地权属争议主体的认定作如下解读，如有不妥之处敬请同行批评指正。

　　首先,要准确判断是权属争议还是侵权纠纷。如果双方争执的土地没有土地证，确属权属不明，这时才须启动政府行政确权;相反，如果当事人有合法的土地证件，且权属记载清楚、面积四至明确，这时发生的争议应按土地侵权纠纷处理，即由当事人向人民法院提起侵权诉讼，通过司法途径予以救济，而不能再由政府对自己已颁证认可的土地重新确权。在实践中，由于部分基层干部判断不清是确权还是侵权，使一些权属明确的土地被政府重新确权，这不仅降低了政府的行政效力，有时还会出现重新确权的结果与原证件记载的不同，从而导致在诉讼中政府的决定被人民法院判决违法而予以撤销的后果。

　　其次,必须明确争执的是使用权还是所有权。在我国，根据法律规定，土地分为国有土地和集体土地。其中城市的土地属国家所有，城市郊区的土地和农村的土地除国家所有的外属集体所有，集体土地所有权的基本主体是村民委员会、村民小组或集体经济组织，这些主体在《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》中被简称为“单位”，村民委员会、村民小组或集体经济组织依法可主张土地的所有权和使用权;而公民个人可因承包和承包经营权流转方式取得对土地的使用权，但不能成为土地所有权的主体，因此，个人因土地权属而发生争议时只能主张使用权。概而言之，在土地权属发生争议时，单位既可以主张所有权，又可以主张使用权，也可同时主张;而个人则只能主张使用权，弄清这一关系是准确认定土地权属争议主体的前提条件。

　　最后,本单位的个人与外单位的个人之间的土地权属争议应分以下两种情况来认定：

　　第一种是本单位的个人与外单位的个人之间发生的土地权属争议，如果单位之间并没有争议，则这类争议应认定为是个人之间的土地使用权争议，而不能因两个人是不同单位的村民就认定此类争议是单位之间的争议。《土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，应理解为争议的主体是实际发生了权属争议的当事人，不能以当事人属于不同的村民组、集体经济组织或村民委员会，就将仅仅是几个自然人之间因使用权而发生的争议上升为这些组织之间的权属争议。

　　第二种是不仅村民之间有争议，而且村民所在的单位之间也发生了争议。这时应先解决单位之间的争议，因为在我国，个人只能拥有土地使用权，而使用权的取得只能通过承包和承包经营权流转方式而取得，取得的方式是集体组织发包或从其他主体处受让，而这些主体赋予村民合法使用权的前提是拥有土地所有权。因此，如果集体组织同时也主张了所有权时，则应先明确所有权属，才对争议当事人的使用权属予以明确。

　　总之，如何认定农村个人与单位之间的土地权属争议，需弄清我国的土地权属制度，并结合地方实际和争议的具体情况，不能简单的以两个当事人属于不同村民组、村集体经济组织或村民委员会就认定争议的主体为单位与单位之间的权属争议而把本该由乡(镇)政府行政确权的案件报送县级人民政府确权，这样既不利于纠纷的化解，也会浪费行政管理资源。

　　(作者: 朱小云 贵州省道真县政府法制办公室)

　　参考文献：

　　①《中华人民共和国土地管理法》，中华人民共和国主席令第28号，2004年8月28日;

　　②《土地权属争议调查处理办法》，中华人民共和国国土资源部令第17号，2003年1月3日