“农转非”居民安置小区物业管理：现状、问题与对策——基于杭州市的调查与思考

　 近几年来，随着工业化和城市化的快速推进，“撤村建居”和城中村改造步伐的加快，以安置当地“农转非”居民为主的拆迁安置小区（以下简称“农转非”居民安置小区）的数量和规模呈快速增加的态势。与城市商品住宅小区相比，由于“农转非”居民安置小区在住房性质和住房取得、居民构成和生活方式等方面具有一定的特殊性，导致小区物业管理体制、运作机制和管理水平等方面也存在着一些突出问题，已成为社区管理的难点和盲点。建立健全“农转非”居民安置小区物业管理体制和长效管理机制，切实提高物业管理水平，不仅关系到拆迁安置群众居住生活品质的改善，而且关系到城市化发展质量、城市文明程度和社会稳定。从更高层面和战略意义上讲，规范“农转非”居民安置小区物业管理，是在小区硬环境实现从郊区村落向城市住宅小区转型的同时，推进居民思维和生活方式从农村向城市转变的重要环节，是真正形成城市成熟社区和城市文明居民的重要标志。在深入调查杭州市主城区“农转非”居民安置小区物业管理情况的基础上，本文对安置小区物业管理存在的问题和原因进行了剖析，并着重从完善体制、机制和政策的角度，提出加强安置小区物业管理的思路和建议。

　　杭州市“农转非”居民安置小区物业管理现状

　　1．“农转非”居民安置房的特点

　　“农转非”居民拆迁安置房，是指在城市建设和发展过程中，由市、区两级政府在国有土地上建设，享受政府优惠政策，用于安置被拆迁“农转非”居民的专项用房，是杭州市保障性住房体系的重要组成部分，也是加快城市化进程、推进“城中村”改造、加快大项目建设、破解“征地拆迁难”、维护社会稳定、提高城市文明程度的重要载体。

　　杭州市的“农转非”居民安置小区有以下主要特点。一是建设数量大。随着工业化和城市化的快速推进，“农转非”居民安置房建成面积迅速增加。自1998年启动撤村建居和城中村改造工作以来，杭州市已有207个村列入撤村建居改革试点（不包括萧山区和余杭区），其中58个村已基本完成整体改造，45个村已列入整治提升计划，其余104个村正在通过城中村改造全面实施农村住房改造建设。截至2009年底，杭州市已累计开工“农转非”居民拆迁安置房1728万平方米、累计竣工933万平方米，安置入住面积达630万平方米。今后几年，还将以每年300万平方米的开工数量增加。二是建造质量高。“农转非”居民拆迁安置房目前以多层住宅为主，近年来又加大了小高层、高层的比重，安置房的结构、设施配套和小区环境已不亚于商品房小区。特别是杭州市把“代建制”作为提升“农转非”居民安置房建造质量的重要抓手，积极选择绿城、坤和、中国联合等信誉好、社会责任感强的企业参与拆迁安置房建设，多个小区荣获“西湖杯”等优质工程奖项。三是地段位置好。“农转非”居民安置公寓大多在城市新建成区或原有的“城中村”区域，目前仅杭州市主城区（包括之江国家旅游度假区）就有63个“农转非”居民拆迁安置小区投入使用，其中江干区19个、上城区6个、下城区6个、拱墅区12个、西湖区16个、之江国家旅游度假区4个小区。这些投入使用的“农转非”居民拆迁安置小区绝大部分是一个村整体拆迁、整体安置，也有部分小区是两个以上村的居民安置在一起，如江干区钱江苑小区等。四是出租比例高。由于“农转非”居民安置公寓基本上按人均50平方米标准安置（独生子女按两人标准计算安置面积），并实行50平方米、80平方米、120平方米、150平方米的标准户型配售，三口之家就可按优惠价格分到2-3套房，除一套自住外，其余大多用于出租，因此“农转非”居民拆迁安置小区出租房比例高也是区别于其它住宅小区的一大特点，也在一定程度上给物业管理增加了复杂性。

　　2．“农转非”居民安置小区物业管理模式现状

　　目前，杭州市主城区已投入使用的“农转非”居民安置小区主要有两种管理模式，采取专业化物业管理模式的占小区总数的59%，采取社区管理模式的占41%。专业化物业管理模式，即“农转非”居民安置小区所在社区成立或聘请有资质的物业服务企业进行管理，如拱墅区都市水乡陆家圩、下城区漾河公寓等。采用此种模式的优点是管理职责明确，物业服务项目覆盖面广，并且有具体的服务标准加以规范。社区管理模式，又具体分两种，一是主要由原村委会或村级集体经济合作组织成立物业管理机构，组织居民进行自治管理，二是由社区公共服务工作站分别聘请保洁、秩序维护等工作人员负责小区日常管理，如西湖区益乐农居、江干区三新家园等。采用此种模式的优点是由于原村委会或集体经济合作组织对小区居民情况熟悉，执行力、沟通力强，能较好地落实包括物业管理在内的社会管理事务。

　　3．“农转非”居民安置小区物业管理收费标准现状

　　从实际调查看，相对于商品房，目前“农转非”居民安置小区物业管理收费标准普遍较低。实行专业化物业管理的，收费标准最高为每月1.6元/平方米（西湖区汇丰公寓），最低的西湖区秀月家园、同仁家园、三坝雅苑等小区为0.4元/平方米，其它大多数小区为0.5—1元/平方米。实行社区管理的，收费标准最高的为每月1.42元/平方米（江干区蚕桑西苑），最低的为0.1元/平方米（之江度假区象山农居），其它大多数小区收费标准为0.2—0.5元/平方米（见图1）。

　　 从“农转非”居民安置小区物业管理费收取方式看，主要是向“农转非”居民直接收取和集体经济组织代缴两种形式。另外，还有区建管中心或开发单位预缴、区财政全额补贴等方式。其中，向“农转非”居民直接收取的小区有29个，占总数的46%；由集体经济组织代缴的小区有15个，占总数的24%；区建管中心或开发单位预缴的有拱墅区的4个小区；滨江区的“农转非”居民拆迁安置小区实行区财政全额补贴（见图2）。

　　4．“农转非”居民安置小区住户对物业管理满意度现状

　　从调查情况来看，“农转非”居民对物业管理的总体满意度70.79％。在不同物管模式中，实行社区管理的“农转非”居民安置小区物业管理满意度为82.57％；实行专业化物业管理的满意率较低，其中由社区自己成立物业公司和外聘物业公司进行管理的满意率分别为72.14％、65.36％（见图3）。在分项指标评价中，“生活垃圾处理及时性”满意率最高，达80.88%；“车辆道路管理服务”满意率最低，只有58.57%；“安全保卫”满意率也偏低，只有65.10%。　　

　　“农转非”居民安置小区物业管理存在的问题及原因

　　目前，杭州市“农转非”居民安置小区物业管理存在三个突出问题：一是部分小区物管费用收缴难。直接向居民收取物业管理费的小区平均收缴率只有59.6%；由村集体经济组织代缴或区建管中心拨付物管费的小区，虽然收缴率基本实现了100%的，但后续隐患也较多，特别是部分小区是由村集体经济组织或区建管中心承诺拨付1-3年物管费、期限满后转由居民个人承担，届时物管费收缴难状况将集中暴露。同时，多村集中安置的小区由于各村资金补贴不同，也存在收缴不平衡现象。二是小区综合管理难。“农转非”居民安置小区内私人废旧物品长期堆放楼道、小区绿地成为“菜地”、违章装修、装修建筑垃圾随意倾倒、擅自改变房屋结构和功能对外出租、破墙开店、倚门设摊等违规情况较多，并带有群体性特征，增加了小区物业管理难度。三是物业管理整体水平不高。部分物业服务企业服务项目、服务内容的量化标准和费用收支出情况不够透明公开，日常服务粗放，管理水平和服务质量不高，居民满意度差；一些小区还局限于垃圾清运、停车管理等基本物管项目，离有物管“八个有”目标还有较大差距。

　　通过调查分析，造成杭州市“农转非”居民安置小区物业管理存在突出问题，既有政策和体制机制等客观因素，也有居民、物业服务企业、社区、相关职能部门等主体的主观因素。

　　1．物业管理相关政策法规因素。从住房和小区环境的硬件角度讲，“农转非”居民安置小区已与商品房小区没有多大区别；但“农转非”居民拆迁安置小区的性质毕竟还是一个较为特殊类型，既不同于普通新建住宅小区又有别于老旧住宅小区，既不同于普通商品房又有别于普通的经济适用房。目前，除西湖区外，各区都没有出台专门针对“农转非”居民安置小区物业管理的政策规范，缺乏对安置小区物业管理的指导和规范，而商品房住宅小区物业管理法律法规适用于“农转非”居民安置小区还有一个过程。另外，一些小区后续物业管理费收缴政策不明确、宣传力度不够，也是造成物业费收缴率低的原因之一。

　　2．小区综合管理体制因素。市、区、街道（乡镇）、社区四级管理体制还有待健全，特别是区级物业管理协调机制和转制社区对物管指导机制还有待完善。部分城区“农转非”居民安置小区的建设与管理衔接不够到位，存在“重小区建设、轻小区管理”现象，一些分期开发周期较长的小区入住率不高、物业管理难度大，以及由于大市政配套尚不完善、物业管理配套用房租金收益不高的相对偏远小区，在交付使用初期缺乏对物业管理的协调和落实。部分小区住户涉及多个行政村，存在分摊比例确定难和利益协调难问题。

　　3．社区管理责任因素。大部分“农转非”居民安置小区所在社区居委会由原先村委会转变而来，“领导者”的角色定位、“家长式”的管理方式较为普遍，“服务者”的角色定位、“公益性”的现代管理理念尚未完全形成。同时，目前杭州市尚无“农转非”安置小区物业管理费补贴的规范标准和优惠政策，由于经济发展水平差异，区与区之间、小区与小区之间对“农转非”居民安置房物业管理费的补贴情况不一致，也造成部分小区住户对收取物业管理费的抵制。

　　4．居民观念和素质因素。“农转非”居民安置小区住户“花钱买服务”的观念尚未普及，由于农居拆迁、集中居住的被动性，使“农转非”居民抱有“不是我们要住，是政府要我们住”的想法，从而将物业管理也视作政府行为，要求政府包揽一切。据杭州市城中村改造办公室与浙工大联合调查反映，33%的受调查“农转非”居民选择“不应缴纳物业管理费”。同时，“农转非”居民安置小区住户的现代文明意识有待提高，这些住户从村民转变为城市居民，从住独门独院到住公寓楼房，身份和环境改变了，旧有的生活习惯却没有改变，种菜养鸡、门前屋后堆放杂物的习惯一时难以纠正。

　　5．物业服务企业服务质量因素。大多数物业服务企业仅满足于提供基本物业服务项目，没有对“农转非”居民安置小区住户的服务需求作深入分析，缺乏根据安置小区的特点开展全方位、多层次社会化服务的意识。同时，目前安置小区的物业管理收费标准普遍较低，不少高层、小高层公寓物管费收费标准不到商品房物管费的二分之一，低于物业管理正常成本价，导致部分物业服务企业降低物业管理水平，物业管理水平降低又导致物管费更难收缴，形成了恶性循环。

　　改善“农转非”居民安置小区物业管理的思路和建议

　　从郊区村落到城市社区是深刻的社会转型。失地后农民领到城市户口，住进新建的小区，跨入城市的门槛以后，及时健全安置社区物业管理体制和综合协调管理机制，改进社区管理工作思路、方法手段和运行机制，既是为他们创造良好的生活环境的迫切要求，也是给予他们广泛社会认同和更多人文关怀的重要体现。随着“农转非”居民安置小区规模的扩大，将安置小区逐步纳入城市住宅小区规范物业管理的时机已经成熟。从对杭州市实际调查看，“农转非”居民安置小区物业管理改善的重点也在建章立制、建立健全长效机制上。因此，加强“农转非”居民安置小区物业管理，必须以便民、利民、为民、安民为主旨，顺应“农转非”居民提高生活品质的新要求，完善物业管理体制，规范物业管理机制，优化物业服务质量，提升“农转非”居民安置小区物业管理水平，做到有物管用房、有公共保洁、有秩序维护、有停车管理、有设施维保、有绿化养护、有道路保养、有维修服务“八个有”，打造环境美、设施全、服务优、管理好的新型“农转非”居民安置小区。

　　1．建立健全物业管理体制。改进“农转非”居民安置小区物业管理，首先应当完善管理体制，明确市、区、街道（乡镇）和社区在“农转非”居民安置小区物业管理中的责任。一是建立小区综合管理和物业管理协调制度。按照“条块结合、以块为主、属地管理、多方协同”原则，建立市、区、街道（乡镇）三级管理制度，强化“农转非”居民安置小区属地化管理责任和相关职能部门协同配合责任。市级层面应加强对全市“农转非”居民安置小区物业管理工作的指导，研究制定相关配套政策，协调解决重大问题。各区政府负责本辖区内“农转非”居民安置小区物业管理改善工作，可根据各区实际确定区建设房管部门或建管中心作为物业管理主管部门，落实指导、协调、管理、规范等职能。相关街道（乡镇）应将“农转非”居民安置小区物业管理作为社区建设的重要内容，落实专人管理。二是强化社区基层组织的管理职责。社区党组织、居委会和原村集体经济合作组织应当充分发挥综合协调优势，把物业管理纳入社区公共管理服务范畴，由社区公共服务工作站实行日常归口管理。同时，根据“农转非”居民安置小区实际，适时组织和引导小区业主做好业主大会、业主委员会组建和换届改选等工作，并加强对业主大会、业主委员会日常工作的指导监督。“农转非”居民安置小区业主由单个经济合作社股民组成的，其业主委员会的职权可由经济合作社董事会经股民（代表）大会授权后行使；由多个经济合作社和非股民业主组成的，可根据“农转非”居民安置小区规模，适时对安置社区进行合并，成立一个或若干个新社区，并成立业主委员会，以便于加强统一管理。三是健全物业纠纷化解机制。各区和街道（乡镇）应建立物业管理投诉受理制度和物业纠纷调解机制，形成多方联动的投诉纠纷快速处理机制，确保物业纠纷及时有效得到处理。社区居委会应成立物业投诉纠纷基层协调小组，充分发挥原有的村调解组织作用，协调处理业主、业主委员会与物业服务企业的关系，减少投诉纠纷的发生。四是加强物业服务行业管理和监督。市、区两级主管部门应建立物业服务企业诚信档案定期公示制度，规范物业管理行业有序进入和退出机制。

　　2．规范物业管理模式和内容。按照“因地制宜”和尊重居民意愿的原则，通过“以民主促民生”的办法，确定具体的“农转非”居民安置小区是实行专业化物业管理模式，还是实行社区化准物业管理模式。实行专业化物业管理的“农转非”居民安置小区，可由社区成立专业物业公司进行管理，也可由业主委员会通过业主大会选聘专业物业服务企业进行管理。实行社区化准物业管理的小区，可由社区公共服务工作站分别聘请保洁、秩序维护等工作人员负责小区日常管理，或统一委托一家物业服务企业负责管理，并由社区公共服务工作站向住户收取一定的服务成本费；也可由村委会或村级集体经济合作组织成立物业管理机构，按照社区化准物业管理的要求和标准，组织居民进行自治管理。同时，要规范物管内容和标准，特别是社区化准物业管理实施主体应根据进一步提高公共区域保洁、安全秩序维护、停车秩序维护、共用设施维保、公共绿化养护、小区内道路保养、房屋共用部位维修管理等服务水平，实现“八个有”目标。

　　3．明确物业管理费收缴办法。按照“谁受益、谁付费”和“建管衔接”的原则，确定“农转非”居民安置小区物业管理费收缴机制。“农转非”居民安置小区物业管理费的收缴可采取由原村集体经济合作组织将物业管理费计入成本，或有盈利后先交费再分红等办法，统一缴付物业管理费。对村集体经济薄弱，或小区住户由多个村拆迁安置户组成、各村集体经济发展水平极不平衡的小区，采取直接向住户收取物业管理费的办法。针对向住户直接收取物业管理费带来的收缴率低的问题，可由社区协助上门收取，并将物业管理费收缴工作列入街道（乡镇）对社区考核的重要内容。“农转非”居民安置小区物业管理的开办费应由建设单位列入建设成本，并于建成交付时统一支付到所在街道（乡镇）或社区。同时，针对部分小区在建成交付初期，由于整体开发建设周期长、入住率低、大市政配套滞后、配套管理用房租金收益低等因素带来的不利于收缴物业管理费、影响物业管理“造血功能”问题，可在此类小区建成交付1—3年内或入住率达到一定比例前，物业管理费由建设单位列入建设成本并统一承担，并采取住户先缴纳后报销的办法支付物业管理费，以培养居民缴费意识，为今后收费打下基础。

　　4．实行物业管理相关扶持政策。“农转非”居民安置小区物业管理总体上还处于起步阶段，面对部分拆迁安置群众由于生活困难一时难以全额负担物业管理费、部分物业服务企业由于物业管理费收缴标准和收缴率较低造成经营困难的现状，有必要采取针对性的扶持措施，确保该项工作的平衡推进。如对持有市、区民政部门核发的有效期内《困难家庭救助证》的“农转非”居民安置小区住户，经当地社区公示无异议后，可予以减半收取专业化物业管理服务费用或免交社区化准物业管理服务费用。对为“农转非”居民安置小区进行专业化物业管理的物业服务企业，可制定相应的财政扶持政策，如将其缴纳综合服务费营业税的地方财政收入部分（市区留成），以及当年上交地方财政收入比上年的新增部分（市区留成），通过项目的形式由财政予以支持。

　　5．强化对小区居民业主和租住户的教育引导。加强“农转非”居民安置小区物业管理，必须充分依靠“农转非”居民和社会各方的力量，在全社会形成自觉支持、共同关注、多方参与的良好氛围。尤其是要把加强对“农转非”居民及租住人员的教育和引导作为一项重要工作来抓，通过宣传群众、组织群众、动员群众、引导群众，促进“农转非”居民安置小区真正向成熟的城市社区转型。应开展形式多样的宣传教育活动，加强物业管理有关政策法规宣传，强化城市生活消费观念教育，倡导文明生活方式，引导“农转非”居民及租住人员改变农村生活习惯，纠正各类违章行为和不文明习惯，使崇尚文明、崇尚清洁、崇尚和谐成为广大“农转非”居民及租住人员的普遍追求。加强主人翁意识和家园观念教育，提高“农转非”居民及租住人员共建共享美好家园的自觉性和参与意识。及时总结推广物业管理先进小区典型和成功做法，组织各社区、村干部和代表参观学习，营造良好的社会氛围和舆论效应。同时，应建立以街道（乡镇）属地管理为主体，建设、房管、城管执法、工商、公安、物价、规划、卫生、环保、消防、民政等部门协同配合的综合整治管理机制，对小区违法搭建、群租、改变住宅使用性质、违章装修、毁绿种菜、占用公共空间等违法违章行为进行集中整治，杜绝群体性违法违章势头蔓延。　　

　　参考文献

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　　[4] 张雪莲.杭州市农转非安置房项目物业管理现状调查与若干建议[J].浙江建设,2009,(08).

　　作者简介：何利松（1968—），男，汉族，浙江杭州人，中共杭州市委政策研究室、杭州市发展研究中心副主任，主要研究方向为区域经济；

　　周徐胤（1977—），男，汉族，浙江杭州人，中共杭州市委政策研究室，硕士，主要研究方向为公共管理。