浙江省杭州市人民政府关于切实推进节约集约利用土地的实施意见

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：

　　为贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发（2008）3号）和《浙江省人民政府关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》（浙政发（2008）3号）精神，切实推进节约集约利用土地，促进我市经济社会又好又快发展，特提出如下意见：

　　一、节约集约用地的重要意义

　　节约集约用地是贯彻落实科学发展观的本质要求，是缓减土地供求矛盾、加快调整经济结构、转变经济发展方式的重要途径，是建设资源节约型和环境友好型社会的重要内容。各地各部门要从战略和全局的高度，充分认识节约集约用地的重要意义，牢固树立保护保障、节约集约和维权维稳的理念，着力形成规划引导、市场调节和依法管理等机制，全面落实节约集约用地要求，努力走出一条符合我市实际、科学高效的土地利用新路子。

　　二、加强建设用地计划管理，严格控制新增建设用地总量

　　（一）强化新增建设用地指标管理。按照“总量控制，保障重点，统筹兼顾，依法用地”的原则，每年由市发改委、市国土资源局编制市区年度新增建设项目用地计划（以下简称用地计划）。用地计划应结合区域节约集约用地评价、建设项目考核等因素，综合确定市区各区域、各类建设项目新增建设用地指标的分配方案，提高用地指标分配的科学性和使用效率。

　　（二）积极盘活存量土地。定期开展转而未供项目用地清查，对因项目取消或规划调整、征地拆迁等原因无法实施项目建设的地块或用地指标，均应依法进行盘活利用。每年3月底，由各级国土资源部门对清理出的转而未供项目提出调整或取消意见，经发改、规划部门同意后，办理盘活指标或盘活地块的手续。

　　（三）加强土地供应计划管理。市区年度工业用地供应计划由市发改委根据各区政府、开发区管委会的申请，会同市经委、市国土资源局、市外经贸局、市规划局等部门编制；

　　市区年度经营性用地做地计划、储备计划和供应计划由市国土资源局会同市发改委、市财政局、市规划局、市建委、人民银行等部门编制；

　　市区年度经济适用住房、廉租房、拆迁安置房、农转居公寓、人才公寓等各类保障性住房土地供应计划由市建委会同市发改委、市规划局、市国土资源局、市房管局等部门编制。

　　各类项目土地供应计划应与年度新增建设项目用地指标计划、城市近期建设规划及年度行动计划相衔接，报市政府批准后实施。各部门要各司其职，认真落实各类项目年度土地供应计划，确保用地指标、规划红线和周边基础设施配套到位。每年年初，由市考评办会同相关部门对上一年度三类项目土地供应计划执行情况进行考核。

　　三、加强政策引导，提高建设用地利用效率

　　（一）严格执行具体建设项目用地控制指标。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，严格审核现有各类工程项目建设用地标准。发改、经委、规划、国土资源等部门要按照国家、省、市建设项目用地控制指标进行严格审查，对投资强度、容积率、绿地率、企业内部行政办公及生活服务设施用地所占比例不符合要求的项目，不得办理核准或审批手续。

　　市建委要会同市规划局、市发改委、市城管办、市环保局、市国土资源局等部门研究制定城市基础设施用地控制指标，严格各类基础设施用地土地利用控制标准。

　　（二）完善建设用地合同的管理。按照国家新颁发的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本和划拨决定书，结合我市实际，进一步完善土地出让合同。土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目的投资额、开竣工时间、规划条件、价款和违约责任等内容，对改变土地用途的，应当约定或明确由政府收回土地使用权，重新依法出让。

　　规划部门要提出住宅用地容积率的上下限指标、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件，国土资源部门应在土地出让合同或划拨决定书中予以明确。

　　（三）进一步提高开发区建设用地利用效率。国家级开发区工业项目达产后税收贡献度一般不低于30万元/亩（含慈善捐助等社会公共事业支出），省级开发区和重点工业功能区工业项目达产后税收贡献度一般不低于25万元/亩，其他工业项目税收贡献度一般不低于20万元/亩。

　　各开发区要按照国土资源部和省国土资源厅的统一部署，积极开展土地节约集约利用评估工作。凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，符合扩区条件的，要积极申请对依法依规设立的开发区进行整合，或者利用符合规划的现有建设用地进行扩区，优先安排建设用地指标。

　　四、充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，健全节约集约用地长效机制

　　（一）继续扩大土地有偿使用范围。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公用地，以及各类基础设施、社会事业用地要积极探索实行有偿使用。对其中的经营性用地先实行有偿使用；对交通、能源、水利等基础设施和城市基础设施用地的有偿使用，待省政府出台政策意见后，由市国土资源部门会同发改、规划、建设等部门制订具体实施细则。

　　（二）严格落实招标拍卖挂牌出让制度。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及有两个以上意向用地者的其他用地，均须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。非经营性用地经规划批准调整为上述经营性用地的，应当收回土地使用权后重新按招拍挂方式公开出让。严格实行招拍挂建设用地“净地”出让，各区政府、有关做地单位要在出让前处理好土地产权、补偿安置等经济法律关系。

　　（三）规范科研项目用地管理。自国发（2008）3号文件下发之日（2008年1月3日）起，对新设立的科研项目用地（包括利用自有存量国有建设用地改变为科研用地的），统一纳入政府土地储备库，采取招拍挂方式出让。对国发（2008）3号文件下发前利用自有工业、仓储等用地调整为科研用地且已经市政府批准同意协议出让的，仍按协议方式出让，但须在2008年12月31日前签订土地出让合同。

　　对未经批准擅自改变科研用途的，应严肃查处并责令限期恢复。其实际改变用途期间的土地收益，应按照两种用途的市场评估确定价的差价与土地还原利率进行补缴；对已擅自改变用途，但经规划部门批准整体变更为商业、办公等经营性用途的，该地块连同地面建筑物重新招拍挂出让或按照两种用途的市场评估确定价的差价双倍补缴土地出让金。

　　（四）合理确定出让土地的宗地规模。各地要根据土地市场供求实际情况，适时调整出让方式和方案，合理确定出让土地的宗地规模。规划部门要会同土地储备中心、做地单位对尚未出让的大面积地块的规划进行优化，合理确定出让面积。除市政府批准的特殊地块外，招拍挂出让的经营性用地开发建设时间原则上不超过三年，出让地块面积较大的，可根据实际情况确定开发建设时间。土地出让合同中要明确具体开、竣工时间，受让人超过合同约定的日期未按期开工或未按期竣工的，每延迟1日，按不低于土地出让金总额的0.5‰缴纳违约金。

　　（五）严格控制出让地块规划调整。对土地出让合同或招拍挂文件中明确的土地用途、规划指标等土地使用条件（含集团总部用地约定、招商引资约定、销售转让限制等特别条款），不得擅自调整，如需调整，原则上应收回土地后重新出让。

　　如用地单位和所在区政府、开发区管委会提出改变土地用途、增加建筑面积等变更土地使用条件（工业用地增加建筑面积除外），由规划行政主管部门或区政府、开发区管委会召集相关利益主体（含原竞买单位）举行听证会征求意见，将土地使用条件拟变更情况在主要新闻媒体上公示。如无异议，报市政府批准后由用地单位按照土地使用条件改变前后市场评估确定价差价的双倍补缴出让金。本文件下发前已经市政府批准改变土地使用条件的，出让金仍按土地使用条件改变前后市场评估确定价差价补缴，但须在2008年12月31日前签订出让合同补充协议。出让合同中已约定违约责任缴纳违约金条款的，从其约定。

　　（六）进一步加强土地资产管理。工业、旅游、宾馆酒店、商场、基础设施和科研用地等作为项目用地开发的，允许土地和地上建筑物依法整体转让，除出让合同有约定的外，原则上不得分割转让。

　　出让土地复核验收时，对经实际测量超建筑面积部分，由用地单位补缴土地出让金，具体标准由市国土资源局另行制定。如用地单位不同意按规定价格补缴出让金的，可由政府指定机构按成本价收购，纳入保障性住房管理，其收购的成本价经具备房地产评估资质的中介机构评估和审计部门审计后确定。

　　五、加强政策探索和创新，积极推进地下空间综合开发利用

　　（一）加强规划引导。开展城市地下空间资源调查，加快编制城市地下空间开发利用专项规划。城市控制性详细规划中要明确人防和地下空间开发专项内容，各类建设项目用地要明确人防和地下空间开发利用指标。积极开展新建项目地下空间开发利用技术、产权分析，探索综合利用操作办法。鼓励对大型绿地以及大型体育、文化、休闲等设施根据城市规划综合设置地下商业、娱乐、民防、物资存储等功能。

　　（二）进一步探索地下空间有偿使用。建设用地使用权可以分别在土地的地表、地上或者地下设立。对利用现有地下空间从事经营性活动或对现有地下空间进行转让的，经发改、规划、建设、人防、消防、交警部门批准后，按照市政府优惠政策依法实行有偿使用。对新建的经营性地下空间须采取招拍挂方式进行出让。积极探索地铁站点及周边地下空间及上盖物业的综合开发利用，对其中的经营性用地可根据独立设立的建设用地使用权分别采取招拍挂方式进行出让。

　　六、健全工业用地长效管理机制，切实提高工业用地节约集约利用水平

　　（一）建立工业用地储备制度。各地要积极探索建立工业用地储备制度，加快建立工业用地储备库。市区工业用地可由市土地储备机构和区政府指定的实施机构共同做地，涉及前期测绘、报批、征地及规税（费）等的资金由市土地储备机构负责筹措，涉及拆迁补偿、配套建设等的资金由区政府负责筹措。各地财政部门应按规定，将国有土地收益基金用于土地储备，并从中拨付一定额度作为工业用地前期专项资金用于土地储备机构启动工业用地储备工作。

　　（二）规范工业用地招拍挂程序。认真落实国家和省、市政府关于工业用地招拍挂出让的各项规定，进一步规范工业用地招拍挂出让程序。市区工业用地竞买资格由区政府、开发区管委会根据具体地块招拍挂文件的有关规定进行审查（工业标准厂房用地除外），填写《工业用地出让竞买人资格审查意见表》。市国土资源部门依据区政府、开发区管委会的审查意见办理竞买报名手续。工业用地招拍挂出让工作要遵循公开公平公正的原则，并接受监察部门的监督。工业用地成交后，竞得人凭《成交确认书》到工商、发改、规划、环保部门办理企业注册登记和项目审批、核准或备案以及建设项目选址意见书、环评审批等手续，完成后与国土资源部门签订土地出让合同。《成交确认书》的有效期限为6个月，逾期未签订土地出让合同的，取消竞得资格，没收竞买保证金。

　　工业用地挂牌起价经地价评估、集体会审决定，起价不得低于《浙江省工业用地公开出让最低价标准》规定的价格。

　　（三）完善建设项目用地退出机制。对未构成闲置但尚未完全开发利用的土地和其他厂房空闲土地，区政府、开发区管委会应通过积极动员企业改变土地用途、纳入政府储备、协商收回并给予合理补偿等多种途径进行处置利用。对协议收回的土地，可按原出让价格或市场评估确定价格予以补偿。对该部分土地盘活利用增加的收入，按市政府规定使用。

　　对工业用地出让后10年内要求转让的，开发区、工业功能区管委会或土地储备机构有权作为第一收购人，按原出让价（不计息）收购，地面建筑物和构筑物按即时重置价格收购。10年后转让的，按市场评估确定价收购。若第一收购人放弃收购，其他土地受让方受让土地，必须满足开发区、工业功能区的相关功能定位要求。

　　工业用地可调整出让年限，可先签订出让期限为5年的土地出让合同，待项目竣工并通过评价考核后再签订后续年份的土地出让合同。

　　七、加强农村建设用地管理，稳步推进农村建设用地节约集约利用

　　（一）科学编制镇（乡）、村规划。严格控制农村建设用地总规模，优化农村建设用地空间布局，逐步缩小农村建设用地规模，按规定严格控制新建农村居民点人均建设用地规模。各地要抓紧完成镇（乡）、村规划编制，明确村镇发展和撤并复垦范围，撤并范围内原则上不得新建、翻建农居。需新建农居的，应统一安排在村镇发展区域规划内，并鼓励建造多层住宅。

　　（二）严格农村建设用地审批。所有建设项目均应优先考虑使用闲置地、废弃地，尽量少占用耕地，确需占用农用地的，应依法办理农用地转用手续。各地要切实执行农村一户一宅政策，结合本地实际进一步明确农村宅基地申请条件、用地面积标准和建筑面积标准。坚持建新拆旧的原则，农民新建农居后，原宅基地须收归村集体所有；有旧宅的农户申请新建房屋的，应出具建新拆旧书面承诺，并作为宅基地审批的必备条件之一。对现农居点人均建设用地规模偏大的村庄，可暂停其占用新增建设用地的宅基地审批。

　　（三）积极推进农村建设用地整理。各地要全面摸清现有废弃宅基地、工矿等农村闲置建设用地分布情况。要以乡镇（街道）为单位抓紧开展建设用地复垦专项规划编制工作，明确近期、中期和远期建设用地复垦任务及项目区位。积极开展宅基地整理工作，鼓励开展整村整理。各县（市）及萧山区、余杭区自2009年起每年至少完成一个宅基地整村整理项目。

　　（四）积极探索宅基地退让机制。各地要积极探索农民宅基地退让后有关户籍、住房、社会保障等问题的解决办法和措施，鼓励和引导农民在宅基地整理过程中放弃宅基地进城镇落户。对自愿放弃原有全部宅基地使用权且不再申请新宅基地的农户，由各区、县（市）财政从造地改田专项资金等土地出让收入或复垦指标有偿使用费中提取部分资金，为其办理社会保险，并按其退出的合法宅基地面积给予适当补偿。放弃并腾退的宅基地，除调剂给符合宅基地申请条件的其他村民外，优先复垦为耕地。

　　（五）切实加强农居建设管理。根据统一规划、适当集中、合理布局、综合开发、配套建设的原则，鼓励城市规划区内集中建造多层、高层公寓，以切实提高城郊结合区域的土地利用效率。今后市区绕城线内的农转居公寓，应建成高层、小高层住宅（受景观、限高、日照等特殊原因影响，只能建多层住宅的除外）。

　　八、健全信息公开制度，严格处理违法违规行为

　　（一）健全土地供应全程信息公开制度。按照依法公开、真实公正、注重实效、保密例外的原则，建立完善土地供应信息公开的规范与制度，土地供应计划、供应过程、供应结果、利用状况以及土地出让收入等信息均应在国土资源网站上公布。根据国土资源部规定，供应划拨用地的，国土资源部门受理后，除有保密要求的用地外，均应及时通过中国土地市场网、国土资源局网站等相关媒体，将申请人、项目名称、项目类型、申请用地面积等情况予以公示，公示时间不得少于10日。经公示无异议的，国土资源部门方可办理用地审批手续。

　　（二）严格执行闲置土地处置政策。对已构成闲置但闲置时间未满一年的土地，要发出督促动工通知书，严令其限期动工；对闲置时间已满一年未满两年的，按出让或划拨土地价款的20%收取土地闲置费（房地产用地还要征缴增值地价费用。土地出让合同应对增值地价予以明确，并暂按闲置土地被查处时的市场评估确定价与原土地出让价差价的20%征收），并责令其限期动工；对闲置满两年、依法应当无偿收回的，应坚决无偿收回。国土资源部门要加大宣传力度，及时将查处闲置土地的典型案例在本部门网站及有关新闻媒体上公开曝光。

　　（三）加大违法用地查处力度。各级政府和有关部门要认真履行执法责任，建立健全以乡镇（街道）为单元，政府主导、各部门联合执法的综合防控机制。各有关部门要认真落实责任，防范和制止违法用地行为。国土资源部门要会同监察、农业、公安、林水等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。

　　（四）加强土地用途监管。规划、国土资源、城管执法、工商、环保、消防、公安、卫生、建设、城管等部门应加强配合，深化管理，对未经依法批准擅自改变土地用途的，不得办理相关审批手续，并依法严肃查处。各级政府和开发区管委会要切实加强对工业厂房用途的监管，严禁工业用地未经批准擅自改变用途。对未经依法批准擅自利用工业（含仓储）、教育科研、基础设施等用地开办商品交易市场的，工商部门不予办理市场登记手续；对未经依法批准擅自利用工业（含仓储）用地开办各类教育培训、医疗机构的，工商、教育、消防、卫生等部门不予办理审批手续。

　　九、加强组织领导和部门配合

　　（一）切实加强领导。各级政府要转变用地观念，把节约集约用地摆在更加突出的位置，加强组织领导，层层落实责任，完善考核奖惩制度，把节约集约用地考核纳入区县（市）、乡镇（街道）经济社会发展综合评价体系，作为领导干部政绩考核的重要内容。萧山区、余杭区及各县（市）政府要在每年3月底前向市政府报告上一年度区域土地节约集约利用情况和闲置土地、转而未供土地的清理处置情况。

　　（二）加强节约集约用地的宣传引导。要认真总结节约集约用地经验，建立以亩均投资强度、亩均产出密度、亩均税收密度、就业人口密度等为主要指标的工业企业亩产效益评价机制，按年度评选和奖励节约集约用地先进企业。市财政设立专项奖励经费，具体办法由市经委会同市财政局、市国土资源局、市统计局等部门制订，报市政府审定后实施。

　　前发文件与本意见不一致的，以本意见为准，相关部门可根据本意见制定具体实施细则。对国家级开发区原有政策权限不作调整。

　　萧山区、余杭区和各县（市）可参照本意见制订相应办法。

　　二○○八年十一月十日

浙江省杭州市人民政府