强制拆迁纵论

　　论文简述: 强制拆迁的适用空间应该逐渐缩小，直至仅限于在至关重要的公共利益领域甚至消失。即使在这样的公共领域，也要保障强制拆迁对公民个人私权利的伤害降低到最小程度。只有这样，才能充分体现“立党为公，执政为民”，才有利于和谐社会的早日建成。

　　作者 吕国华律师

　　一、城市发展背景下的强制拆迁

　　随着我国的城市发展，基础设施建设和旧城改造使得拆迁成为全国各地的一件大事。为了加快城市发展进程，我国的拆迁立法工作也步入快车道。鉴于2003年嘉禾拆迁的惨痛教训，国家迅速颁布了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》《城市房屋拆迁估价指导意见》《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》等一系列规范性文件。为了彰显城市发展的优先价值，国家拆迁相关立法赋予了强制拆迁的合法性。2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》对强制拆迁进行了清晰界定，并将这一权力赋予政府和法院两个强势部门。该条例第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。”这样，政府的房屋拆迁管理部门不但获得了私人财产的定价权，而且获得了申请强制拆迁的权力。

　　每一种权力都应当由其行使的边界，否则，不受制约的权力会危害社会。当拆迁人(多半是开发商，近年来，政府的隶属机构、临时组建单位充当拆迁人的也有不少)和被拆迁人就拆迁房屋的补偿方式等达不成协议时，这一民事纠纷却无法被法院作为民事案件受理。按照最高人民法院的司法解释，如果拆迁双方就拆迁补偿等达不成协议，直接向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不得受理。按照我国相关规定，解决这一民事纠纷必须通过政府，由政府进行裁决，从而将私权利之间的冲突升格为公权力和私权利的对决。在我国的现行体制下，公权力相对于私权利享有优先权，在拆迁中，后来加入的公权力强大到几乎不能抗拒的程度，其不但享有私权利对应财产的定价权，而且可以直接强制执行，甚至不需要动用司法权力。这种一方面为拆迁房屋定价，另一方面如果被拆迁人不服，又可以先行强制执行的格局彻底打破了拆迁人和被拆迁人的民法意义上的平等人格，拆迁人由于获得了公权力的护身符，从而在拆迁法律关系中获得了管理者的地位。这也就不难理解，为什么各地拆迁中的“拆迁办”基本上都吸纳了开发商的成员。

　　如果政府能够在裁决中扮演平衡的角色，似乎我们的所有担心都是多余的，为人民服务的宗旨似乎应当让我们安枕无忧。但是政府不同于政府官员，这是不同的两个概念，政府在法理上的以人为本的行政定位并不意味着所有的政府官员都能做到这一点。事实上，政府的权力直接行使者正是政府官员，他们自身的素质决定了政府权力行使的规范程度。联系到近年来在征地拆迁、土地出让、工程招标等领域不断增多的腐败案件，我们不难发现，很多政府官员不但在裁决中没有扮演好平衡的角色，而且基本上和开发商成了利益上的“连体婴儿”。由于开发商相较于被拆迁人具有雄厚的财力，很多唯利是图的政府官员趋之若鹜，纷纷拜倒在人民币下。

　　这些政府官员肆意挥霍着人民赋予的权力，在拆迁中喧宾夺主，酣畅淋漓的发挥着权力的威力，成为拆迁中的主角。律师执业生涯中，我一次次代理被拆迁人协商拆迁补偿事宜，见到更多的是政府官员，他们或者向被拆迁人甚至向专业的拆迁律师宣讲着一知半解、被曲解得面目全非的法律;或者眉飞色舞地劝导我的当事人“识时务者为俊杰”，晓以利害，不要以卵击石;或者干脆挥起大棒，进行恫吓。而最应该作为我们协商对象的开发商却很少出现，或者即使出现也基本上没有发言权。善良的被拆迁人经常把拆迁善良地理解为是私对私的事情，经历之后，才明白原来不是那么简单。当公权力没有在拆迁的私权利冲突中扮演好平衡的角色，而是通过一边倒的支持一种私权利制约另一种私权利，拆迁的公正和公平性就被彻底打破了。

　　强制拆迁也许能够解决一时的城市发展问题，但代价是高昂的。为了推进城市发展进程，不惜牺牲对公民私权利的尊重和保护，甚至肆意践踏基本人权，与建设法治国家的目标相距甚远，从长远来看，必将让我们的社会付出惨重的代价!

　　二、强制拆迁合理性驳论

　　如果我们花点时间探讨强制拆迁的法律依据，也许是件有趣的事情。2001年，国务院制定了《城市房屋拆迁管理条例》，作为行政法规，其效力位阶显然低于全国人大或者全国人大常委会制定的法律，更低于宪法。2007年，《中华人民共和国物权法》的出台，从法律的层面宣告了对强制拆迁的限制。按照物权法的规定，只有为了公共利益，才可以征收个人的住宅，言外之意，为了商业利益，不可以征收个人的住宅。因此，强制拆迁最多只能存在于公共利益层面，否则，非为公共利益，不得征收个人住宅，更不得实施强制拆迁。然而，商业利益层面的强制拆迁并没有因为物权法的规定而烟消云散，放眼中国，为了建设商品房、商业大楼等商业利益实施强制拆迁的仍不在少数。

　　物权法在拆迁领域被冷落，与物权法的相关规定不具体有关系，与我国当前的法治状况更有关系。宪法其实早就否定了强制拆迁，无论是关于公民个人合法私有财产不受侵犯的规定，还是关于保障人权的规定，都是与强制拆迁水火不相容的。然而宪法司法化的滞后，让我们看到的是，几乎没有哪个法院在审理拆迁纠纷案件中援引具有最高效力的宪法条款，即使物权法，对于大多数审理拆迁纠纷案件的法官来说，也似乎根本不值一提。按照我国立法法的规定，强制拆迁从一“出生”就是非法的。因为，我国立法法规定征收非国有财产必须制定法律。这里的法律显然是指狭义上的全国人大或者全国人大常委会制定的法律，而绝非国务院制定的行政法规。如果说，地方政府在非法拆迁、野蛮拆迁中表现拙劣，那么，中央政府在立法方面已经开了违法的先例。

　　从应然意义上讲，我国是一个人民当家作主的国家，集体利益至上是我们一贯宣扬的理念。为了个人利益牺牲集体利益是可耻的观念在我国已经根深蒂固。为了给强制拆迁的合理性辩护，有的人不惜扛起集体利益的大旗。强制拆迁真的有利于保护集体利益吗?即使能够保护集体利益，强制拆迁就具有了存在的正义性基础了吗?写到这里，我发现，这是一个很大的话题，可以来一个宏篇巨著。人类是群居动物，群居就必然要协作，在这种协作过程中产生的集体利益让人类越发感觉到不言而喻的重要性。但是，我始终认为，对每一个公民私权利的保护，才能促进集体利益的增长。个人和集体不仅仅是排斥的，也有相互依存的一面。如果强制拆迁为了公共利益，可以直接带来集体利益的增长，大多数人还是可以理解的。