我国征地制度的法制完善之路

　　摘要：首先从土地征用过程中存在的一系列社会问题出发，从完善法制的视角来审视我国的土地征用法律制度，发现我国的征地补偿法律制度十分的不完善。 表现在很多方面：一是公共目的概念缺乏严格界定;二是征地补偿标准不合理，征地补偿方式单一，补偿分配不合理;三是征地补偿法律程序不完善缺乏有效的法律救济机制等等。正因为这些原因所以政府在征地过程中滥用公权力谋取私利，使农民的合法权益受到极大地损害。因此，要实现农民和政府间关系和谐，促进农村和谐社会的实现，必须完善我国的农民土地征用法律制度。基于此，我们从科学界定公共利益、确立公平补偿的标准、建立正当的程序及完善法律救济四方面加强有关的制度建设。

　　关键词：土地征用;公共目的;征地补偿

　　土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类赖以生存和发展的最重要的资源。土地的归属和利用关涉到社会的安宁和发展，与社稷的兴衰与人民的福祉息息相关。在当下，随着我国城市化步伐的大大加快，城市向郊区迅速扩张，以及各地掀起了建设经济技术开发区的热潮，农民的土地被大量征用，出现了大量的种地无土地、进城无工作、拆迁无家园、“非农”无保障、告状无门路的“五无农民”群体[1]。从而引发了大量群体性事件和上访事件。因此农地征用制度的完善是解决被征地农民利益问题的关键。这一问题不仅关涉到政府的公信力以及农民合法权益的保护，而且也关系到我国社会主义和谐社会的建设。党的十六届四中全会指出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会的建设摆在重要位置”。因此农地征用制度的不完善成为阻碍农村和谐社会实现的一大障碍。

　　一、农用地征用中存在的主要问题

　　目前农用地征用中存在许多问题，有很多问题与征地制度不完善有关。

　　(一)“公共目的”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占土地现象大量发生。

　　大多数国家都规定国家征用土地的权力仅限于公共目的需要。进行这种限制的理由，是国家不应该使用其强大的土地特权从某些私人手中征用土地来为另一些私人谋取利益，而是应该仅在惠及全社会的公共目的之下才动用这一土地特权。

　　我国征地法律规定国家可因公共利益征地，但没有规定因公众利益征地的范围。并且宪法规定国家有权因公共利益需要进行征地。2004年《土地管理法》重申了宪法的这一规定，但没有界定哪些用途属于公共利益。该法的实施细也没有对之给予详细说明。这样，国家机关在处理哪些情况属于公共利益这个问题上拥有完全的自由裁量权。[2]

　　中国现行的征地法律制度还规定，除少许例外，所有非农用地都必须使用国有土地。如果计划农转非的土地属农村集体所有，则必须通过一定程序先把所有权转为国有，即征地。在这种征地制度下，国家不仅可以因"公共利益"征用农民的土地，而且还可以征用土地用于其他所有非公共用途。因为现有的法律制度禁止将集体所有的土地直接转为非农业的商业用途，任何用于商业用途的农地必须经过国家征地将农地转为国家所有。由于对"公共利益的需要"没有明确的定义，再加上国家在土地农转非上的垄断地位，使国家的征地中有很大一部分是因营利性的商业目的征地。

　　(二)征地补偿标准不合理造成了低廉的征地成本和巨大的出让利益，助长滥征乱占。按《土地管理法》规定： 每亩土地补偿费、安置补助费和地上附着物、青苗补助费的总和不得超过征用前3年平均产值的30倍(实际工作中不少地方都按低限补偿)，一般每亩地补偿费用只有1-2万多元，真正到农民手里的只有几千元，造成大量无地、无业、无保障的“三无”农民。根据大多数国家采用的征地补偿基本原则来判断我国《土地管理法》规定的补偿标准有明显的不足。在这三类补偿中，青苗补偿和安置补助都是对农民在土地上的投入(如作物和住房)的补偿，与土地本身的价值关联不大;只有土地补偿才是对农民失去土地的补偿。即便按目前法律规定的最高比例补偿，这对土地所有者的集体和农民30年使用权仅仅值10年的农业产量，这显然是不公平的。如果考虑到这些法定的征地补偿标准也适用于非公共目的的土地农转非，那就更不尽不合理了。现行法律授权地方土地管理部门按法定标准对农民给予补偿，但同时又允许它们以市场价格出让土地使用权。这便刺激地方政府通过土地征用和土地使用权出让来谋取私利，因为它可以压低给予农民的征地补偿，同时又把土地使用权拍卖给出价最高的土地开发商，巨大的差价利益驱使滥占大量土地。

　　(三)作为土地所有者的集体与拥有30年土地使用权的农户之间土地补偿费分配不明。尽管1998年《土地管理法实施细则》中规定国家要将土地补偿费交给集体，但是却没有对国家将这些土地补偿费下发到集体后，集体如何对其进行处理做过任何规定。分配制度的这一法律空缺，使土地补偿费无法切实发放到农户手中。

　　(四)征地补偿方式单一

　　根据我国现行的法律规定，征地补偿以金钱补偿为主。现实中农民的市场意识还比较差，除少数农民将所得土地补偿费用于长远投资外，大多数的农民得到补偿费后，用来建设房屋等，因此本来就不多的补偿费，很快就被花光，一旦在城市失业，缺少劳动技能，又失去土地，就没有安身立命的地方，进而成为生活无保障的边缘人。在此种情况下，失地农民有的再向政府要钱，有的甚至走向极端，实施违法犯罪活动。因此，单一的金钱补偿方式虽然简便易行，但是却忽视了现实，不利于社会的长远发展。

　　(五)农民的程序性权利无保障，

　　现行法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民，《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》赋予了被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿方案有提出不同意见和要求听证的权利，对农民提出的意见确需修改的时候，土地行政主管部门应当修订，并在报同级人民政府批准的时候附上相关意见和听证笔录。但是程序规范的法律约束力不足。我国的《征地公告办法》、《国土资源听证规定》等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章。

　　法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。这些有效的程序规范简单说来就是要保证农民在征地过程中有：(1)知情权;(2)参与权;(3)上诉权。中国现有的土地征用法在这三个方面做得很不充分。在多数情况下，农民只是简单告知哪些地块要被征用，目的是什么，他们能得多少补偿。这种告知都是口头的，而不是书面的。在土地征用过程中，政府往往追求效率而忽视程序，但是农民的权益却与程序密切相关，程序上的欠缺致使农民的实体权利没有可靠的保障，大大侵害了农民的切身利益。

　　(六)缺乏有效的法律救济机制

　　对于农村征用补偿争议的处理由县级以上政府协调，协调不成的由批地政府裁决，对土地征用的决定不服申请行政复议，且复议为终局裁决。这样一来，农民在自身权益受损时，如果得不到行政救济，也就失去了司法救济的途径。而且实践中法院基于自身在权力体系中的地位，往往对涉及征地的案件拒绝司法，致使农民的诉讼权得不到保障，更使得政府权利没有得到有效的制约，大大侵害了农民的权益。

　　二、完善征地法律制度若干建议

　　征地法律制度的完善是建设社会主义新农村的必经之路,也是创建和谐社会的必然要

　　求。针对土地征用中存在的问题，我们主要从以下四个方面作为征地制度改革的重点，保障农民利益。

　　(一)明确界定公益性建设项目内容，区分“公益性建设用地”与“非公益性建设性用地”。所谓公益性项目，应是不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业项目，以及对国民经济有着关键作用的重大经济发展项目。世界各国大都通过立法对公共利益用地作出具体规定。建议有关部门尽快明确界定公益性建设项目内容，制定国家征地目录。只有进入征地目录的建设项目内容，才能启用国家征地权。同时，健全完善征地程序、征地审批、征地监督、征地补偿和征地纠纷调处机制，确保证地规范，严格控制征地规模。

　　现行征地制度下，非公益性质的征地剥夺了集体土地所有者的土地发展权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值收益。据估算，“1953-1978年计划经济确立后通过‘剪刀差’使农民受到的损失大概是3000亿元左右，而改革开放之后通过征地从农民手中剥夺的利益有上万亿元”[3].现行的制度环境下，应当创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地位，才是推进土地征用制度改进的关键所在。农民直接参与谈判，减少了集体代理人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体代理人的行为形成有效的监督。建立非公益性建设项目用地市场取得制度，即在严格执行土地利用总体规划和依法审批的前提下，由建设方同承包农户和农村集体经济组织协商购买或租赁;或者通过政府优先购买的方式实现非建设性建设用地的农地转用，纳入土地收购储备体系，建立完善的建设用地招标、拍卖制度，把非公益性建设用地全部纳入市场规范运营。

　　(二)提高征地补偿标准，切实保障农民土地权益

　　提高征地补偿标准，既是保障农民土地权益的要求，也是有效控制征地规模的必要措施。

　　1、要明确对农户土地承包经营权的补偿。目前《土地管理法》规定“土地征用补偿费”归集体所有，而没有规定对农户土地承包经营权的补偿。根据《农村土地承包法》以及正在制定中的《物权法》的相关规定，土地承包经营权已经成为农户法定的财产权利。要明确立地补偿费是对集体土地的财产科、偿，而在规划许可的土地发展权归公的情况下，也就是对农户土地承包经营权的财产补偿。因此，征地补偿项目的设置必须与此相适应，明确对农民集体土地的征地补偿，就是对农民土地承包经营权的补偿。

　　2、改革征地补偿费用的计算和确定方法。现行简单按土地农业产值计算并限定倍数确定征地补偿的办法，无法保障对失地农民的合理补偿。在我国土地实行严格的用途管制、农业比较效益低的情况下，农用地内部市场价格必然偏低，因此，不能完全按照农用地内部市场价格确定征地补偿费用。征地补偿费用的计算应综合考虑土地区位条件、投入情况、未来用途及预期收益、当地城镇居民社会保障水平和农民未来的发展需要等因素，尤其要把失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用纳入计算内容，确定的补偿费用应与土地市场价格大体相当。要确定合理的征地补偿标准，需要建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系。即综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等，对农用地进行分等定级;结合农用地等级，制定农用地价格的简易评估办法。以农用地分等定级和农用地评估价格为基础，以经营性建设的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准;参照城乡劳动力工资水平和失业保险，确定就业安置补助标准;参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准。无论何种性质的用地，也无论是以征地方式还是以流转方式实现农地转用，都必须付给农民不低于征地补偿标准的补偿费用或市场价格，这是最基本的底线。

　　3、改革完善征地补偿费用分配发放办法。对于征占农民承包土地的补偿费用，应当全部直接发放给被征地农户。对于征占未承包到户的集体土地的补偿费用，应当将补偿费支付给拥有土地所有权的集体组织，由集体组织按照有关规定和民主议定的办法搞好分配和管理。

　　4、妥善解决失地农民安置保障问题。要把妥善解决失地农民安置保障纳入征地成本。一是因地制宜安置失地农民再就业。在一般农区可采取土地开发整理、废弃地复垦、土地流转、机动地承包等方式，尽可能为失地农民重新安排土地、保障其就业。在农地征占量大、失地农民较多的城乡结合部地区，可通过“留地安置”的方式，即赋予村组集体一定数量土地的开发权，发展二、三产业安置农民就业。也可以探索让农民以被征占用土地的承包经营权入股非公益性建设项目，通过股权获得收益。同时，加强农民职能技能培训，增强其自主创业就业能力。二是优先将失地农民纳入社会保障体系。将失地农民中由于各种原因基本生活无法保障的人员优先纳入最低生活保障，对无法进入养老保险体系的老年失地农民直接发给农村养老保险金。对于从事二、三产业的失地农民，可参照个体、私企人员养老保险交费管理办法，建立个人养老保险。三是对一时无法就业的失地农民，在失业期间发放失业补偿;对已从事二、三产业的失地农民，要逐步纳入城镇失业保险体系。四是引导已进入城镇从业、生活的失地农民加入城镇企业职工医疗保障体系，引导生活在农村的失地农民加入新型农村合作医疗。社会保障资金可采取政府出一部分、个人缴一部分的办法解决，即一部分由政府从土地收益和财政中列支，一部分由失地农民从征地补偿中列支。

　　(三)建立正当的土地征用程序。

　　没有正当程序，政府权力的滥用就不会遇到任何障碍，一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义。没有程序保障的地方，就不会有真正的权利保障。因为“任何实体目标的定位都需要借助程序的技巧以安排和落实，也就是说，法律上实体性目标的追求只能被置于程序性的逻辑框架中，才能真正体现其现实意义。” [4]但是，在我国土地征用程序在限制公权力运作方面却未能发挥其应有的作用。

　　许多国家和地区都从保护私有财产权出发，对征收、征用规定了严格的程序。我国宪法中尚缺乏对国家征收、征用私有财产需要经过正当程序的规定，在单行的法律中除土地征用外，大多数征收、征用行为均无程序控制，或仅有非常简单的规定。这种状况与法治的进程是不相适应的。为了进一步推动行政征收、征用的规范化和法制化，必须加强行政征收、征用的程序建设，其核心是完善行政征收、征用中的公众参与制度和公民权益保障制度。这些制度应贯穿于行政征收与征用的设定与实施过程中。在设定征收、征用以及进行决策时要采取座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取公众的意见，公众有权就征收、征用的目的、范围、条件、实施程序及补偿的标准等发表意见和提出建议，以保证征收、征用制度的科学性和合理性。这是立法民主与决策民主的具体体现。在实施征收、征用以及进行补偿时要严格遵循征收、征用法定原则，公开、公平、公正原则以及监督原则等，健全和完善调查制度、告知制度、说明理由制度、听证制度和排除偏见制度等，落实征收、征用过程中公民的知情权、参与权和监督权，公民通过行使这些程序抗辩权和防卫权，制约和抗衡政府的征收、征用权，有效地保护自己的财产权不受政府的非法侵犯。

　　(四)完善司法救济

　　征收、征用作为政府强制剥夺公民财产所有权或使用权的一种具体行政行为，其对公民造成的损失是显而易见的，是典型的损益性的行政行为，因此有必要通过法律设定有效的救济途径，这是保障公民财产权的最后屏障。

　　征收、征用的救济是公民的权利和利益因政府实施征收、征用而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收、征用引起的纠纷，主要表现在两方面：一是征收、征用行为是否合法引起的纠纷，主要包括征收(用)主体、征收(用)目的以及征收(用)程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷，主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属引起的纠纷等。对于行政征收、征用行为引起的纠纷，自然属于行政复议、行政诉讼及国家赔偿的范围。公民、法人及其他组织对行政征收、征用不服的，可以先申请行政复议，对复议决定不服，再向人民法院提起诉讼;也可以不经过复议，直接向人民法院提起行政诉讼。对于因补偿问题引起的纠纷，能否提起诉讼，以及提起什么类型的诉讼，目前尚存在争议。有人认为，对于因补偿问题引起的纠纷，只能在行政系统内部解决，由行政机关作出最终裁决，不能向法院提起诉讼。我认为，将补偿争议排除在诉讼范围之外，显然不利于保护公民的财产权，不符合依法治国的理念。因征收、征用补偿引起的纠纷可以向人民法院提起行政诉讼。在补偿的救济程序上，可设计为两个阶段，即行政阶段和司法阶段。因行政征收、征用而使其财产权遭受损失的公民、法人及其他组织可先通过行政程序解决补偿争议，如果被征收、征用人与补偿义务机关就补偿方式、数额不能经协商达成一致意见，并对补偿裁决不服的，可以向人民法院提起行政补偿诉讼。行政补偿诉讼属于一类特殊的行政诉讼，原则上适用行政诉讼的程序，但法院审理行政补偿案件可以适用调解，调解不成的，由人民法院依法作出判决。

　　三、小结

　　在当代，传统的“管得越少的政府越是好政府的”理念已经被“最好的政府、最大的服务”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是实现社会福祉的必然要求。但是，土地征用必须建立在合理补偿的基础上，这是实现正义原则的必然要求，也为世界各国的宪政实践所广泛认可。我国宪法也规定国家为了公共利益的需要可以对土地进行征收、征用并给予补偿。但是相关的具体法律并没有将这一宪法的原则性规定具体化，因此在土地征用的过程中，出现了政府公权力的异化，严重的损害了农民的利益。因此，征地行为必须基于公共利益的需要且必须给予充分的补偿，以实现土地征用目的的合理性。同时，政府征地补偿必须履行法律规定的正当程序，实现征地行为形式的合理性。如果因为土地征用补偿引起矛盾冲突，侵犯了农民的合法权益，法律必须规定救济机制，使矛盾可以通过合法的方式解决，防止出现救济无门而引发集体暴力事件。建立在完善的征地补偿法律规范基础上的土地征用行为，可以使政府和民众之间相互信任，实现农村的和谐稳定。

　　[1] 钟伟：《谁拥有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

　　[2]农业部课题组《建设社会主义新农村若干问题研究》中国农业出版社456页

　　[3]姜长云：《农村土地与农民的社会保障》载《经济社会体制比较》2002年第1期。

　　[4] 张慧芳：《土地征用问题研究：基于效率与公平框架下的解释与制度设计》，经济科学出版社2005年版

　　[1]蔡悦荫.对我国土地征用补偿问题的探讨[J]南方国土资源.2004，(8)

　　[7]中华人民共和国土地管理法[M]2004

　　[6]于广思.构建新型征地制度的思考[J]中国土地2004，(10)

　　[4]姚长飞.论土地征用[J]法律论文资料库2004，(3)

　　[1]蔡悦荫.对我国土地征用补偿问题的探讨[J]南方国土资源.2004，(8)

　　① 李强：《中国土地征收法律制度研究》，载于《中国民商法律网》

　　http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=17110;

　　梁亚荣、李雪艳：《修宪与土地征收制度的完善》，载于《实事求是》2004年第6期;

　　[5]《中外专家对话：农村土地制度改革，》载中国农网联盟，2002年6月6日。

　　[3] 参见张德元、钱海燕：《对农村土地制度的再思考》载《江西财经大学学报》2003年第1期

　　金丽馥(2001)：《中国农村土地制度：历史与现状、问题与出路》，《经济体制改革》，2001年第2期，第65—68页。