关于农村征地补偿费用分配问题初探

　　土地是人类赖以生产、生存和发展的基本条件，是农民的主要生产资料。我国宪法规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”国家在行使征用权力时，农民的生产和生活会不可避免地受到影响，所以必须给予合理的补偿。补偿的对象是土地被征用的农村集体，补偿的费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中土地补偿费是指建设用地单位取得土地使用权时，向土地集体所有单位支付有关开发、投入的补偿;安置补助费是指用地单位向被征地单位支付的为安置好以土地为主要生产资料的农业人口生产、生活所需的补助费用。

　　随着我国城市化进程的进一步加快，位于城乡结合部的农村土地被国家征用的数量逐年增多，由此引发的征地补偿费用分配纠纷也与日俱增，日显突出。在当前农村，对地上附着物和青苗补偿费的补偿不存争议，而在土地补偿费、安置补偿费的分配问题上，出现了部分村民，尤其是农村出嫁女、招婿、丧偶、离异、大中专学生、外出打工以及“两劳”人员等因权利被限制或剥夺，便接二连三地集体起诉或上访。

　　2002年以来，我市法院对该类案件依据最高人民法院研究室答复广东省高级人民法院法研[2001]51号《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》办理，解决了多起纠纷，保护了当事人的合法权益，在一定程度上维护了农村社会稳定。但自2003年2月全国法院立案工作会议之后，我市中院根据会议精神，对该类纠纷不予受理，接着先后就有多起案件当事人手持法研[2001]51号答复，以法院曾经审理过此类案件为由来法院上访、缠访，当事人所在村委会也以最高人民法院立案庭“不予受理”的讲话材料为据，重申“村委会属群众自治组织，该类纠纷法院不应受理”。双方各执一词，法院无所适从，面临尴尬局面。那么，此类纠纷人民法院到底该不该受理?应怎样认定征地补偿费分配权的主体资格?怎样进行合理分配等?本文试就有关问题作以初探，以抛砖引玉。

　　一、关于受理问题

　　1994年12月20日，最高人民法院对江西省高级人民法院所作的《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》中认为“当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决。”但随着改革开放的不断扩大和经济体制改革的逐步深入，国家实行了土地所有权与使用权分离的原则，并允许土地作为一种特殊商品在市场中流动，于是就有了农村集体土地的征用与补偿，也就有了对补偿费的分配，最高人民法院研究室认为，来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益属于全体村民，如果法律没有特别规定则应属于全体村民共有。基于这种观点，最高人民法院法研[2001]51号答复认为，农村集体、经济组织收益分配争议是平等主体之间的纠纷，属民事争议，所以因农村集体经济所得收益分配纠纷人民法院应当受理。而在2003年2月召开的全国法院立案工作会议上，最高法院立案庭认为，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因征地补偿费用发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院不予受理，应由行政部门协调解决。针对最高法院研究室、立案庭相佐的观点，最高法院机关截止目前尚无权威性解释，致使因农村征地补偿费分配引起的纠纷难以下判。

　　笔者认为，人民法院是国家的审判机关，司法是社会公平、正义的最后一道屏障。在当前市场经济条件下，对因农村征地补偿费引起的纠纷不予受理缺乏法律依据，因为此类案件的当事人不论是属于平等主体也好，还是不属于平等主体也好，产生了纠纷就必须通过一定的程序(包括诉讼程序)解决。

　　这个程序应包括两个程序，第一个程序是先由市、县和乡(镇)政府协调解决，这是因为从逻辑上讲，土地权属争议的处理权属于人民政府，也是其义不容辞的法定职责。这里的土地权属争议应理解为，包括因征用集体土地使用权而产生的征地补偿费分配争议，因为征地补偿费与征用土地使用权之间具有不可分割的隶属关系，人民政府的处理权应含盖征地补偿费分配引起的争议。从法律规定来看，国务院土地管理法《实施条例》第26条明确规定：“市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”这里不能狭隘地理解为只对安置补助费的使用情况进行监督，而应当理解为安置补助费等征地补偿费使用情况进行监督。村民委员会组织法第4条规定：乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。所以，当村民与村委会因征地补偿费问题发生争议，乡(镇)政府应当解决，责无旁贷。这个程序称为前置程序。

　　第二个程序是诉讼程序，即最后的司法救助程序。前置程序应是必经程序，诉讼程序未必是必经程序。只有在经过前置程序处理后，当事人不服时才可能进入诉讼程序。即便进入了诉讼程序，也应按民事案件处理，而不应按行政案件处理，因为村委会是自治组织，不是一级政权组织，其所作出的决定也不是行政决定，所以因征地补偿费引起的争议也自然不是行政争议，只能属于民事争议。且目前我国农村只有极少数村(组)有集体经济组织，绝大部分村(组)没有集体经济组织，在农户之上只有村委会。对此，全国人大常委会、国务院和最高法院应进一步加强立法、法规和司法解释工作，全国人大常委会应对土地管理法第16条进行补充，即将“土地所有权和使用权争议”修改为“土地所有权、使用权以及由此引起的利益争议”，后接“由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。”国务院应对土地管理法实施条例第26条三款进行补充，即将“土地补偿费”的使用情况纳入政府监督内容之列，原条款应变为“市、县和乡(镇)人民政府应当加强对土地补偿费、安置补助费使用情况的监督。”最高法院机关应对因土地补偿费、安置补助费引起的纠纷是否受理作出明确司法解释。以增强基层有关部门执法的可操作性。

　　二、征地补偿费的性质和分配依据

　　(一)性质 征地补偿费是基于集体土地被国家征用后而产生的收益。在土地征用关系中，征用方必定是国家，只有国家才具有这种权力。除了国家之外，其他任何单位和个人都不得以任何理由征用土地。就其性质来说，都是国家只有为了发展公共事业，需要使用集体所有的土地时，才采取征用的办法。所谓“公共利益”，大体包括两个方面，一是直接的国家建设需要或者公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设、公用事业、市政建设、交通运输、水利事业、公共卫生事业、教育文化事业、体育事业、社会福利设施、国家机关建设用地、国有企业用地等等，都是以公共利益为直接目的的事业。二是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设、有利于人民生活水平的提高、有利于综合国力的增强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业、三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。由于集体土地是农民的主要生产资料，其赖以生存的土地被征用后，生产和生活不可避免地要受到影响，经济上可能受到损失，因此，绝不允许侵害被征地单位和农民群众的合法权益。国家因建设征用土地，必须对被征用土地的农村集体经济组织及其成员的生产和生活负责，按照国家法律法规的规定，给予补偿，妥善地进行安置，或支持他们开发经营，兴办企业。

　　(二)分配依据 我国土地管理法《实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置的人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”由于被征用的土地均为集体所有的土地，而非农民个人所有的土地，国家在征用集体土地时，除被征土地上的附着物和青苗补偿费以外，其他征地补偿费用按规定发给农村集体经济组织，再由农村集体经济组织根据具体情况决定征地补偿费用的具体使用，不能分配给个人。但是，随着市场经济的发展，绝大多数集体经济组织已自行解散，不复存在，有的变成了农民自愿入股的股份制经济组织;有的已转让给了农民个人，成为私营经济，农民安置问题悬空。现在若仍以集体经济组织为单位来实现农民集体利益显然不现实，而真正起作用的只能是村民委员会或村民小组。因此，在实践中政府部门通常是将征地费用支付给村委会或村民小组，由其管理和使用。为了使农民个人既得利益及时实现，村(组)往往是在保证干部工资和集体花费外，均按人头分配给农户，由农户自行安排，自谋出路。这虽然与土地管理法(指“不予分配”的规定)相违背，但村委会和村民小组是群众自治组织，分配也是农民的集体意志，农民也乐意接受，只要不损害国家、集体利益，法律不服从农民意愿似乎别无更好的办法，只能认可现实。由此显得征地补偿方面的法律、法规有些滞后，全国人大和国务院应依照我国宪法第四次修正案中关于“征地补偿”的原则，对现行土地管理法及其实施条例中征地补偿费的权属、分配和归属问题作进一步的修改和完善，使其更加符合我国农村实际和农民意愿。

　　三、我国农村集体土地的权属问题

　　明确土地权属问题是正确认定和处理农村征地补偿费用分配纠纷的前提和基础。所谓土地权属，是指土地的所有权、使用权和他项权利的归属，即指土地所有权、使用权和他项权利。我国的土地权属分为土地所有权、土地使用权和土地他项权利。土地所有权分为国有土地所有权、集体土地所有权。土地使用权也分为国有土地使用权和集体土地使用权。他项权利包括地上权、地下权、耕作权等一系列同土地有关的权利。本文着重讲村农民集体土地所有权和使用权。

　　(一)集体土地所有权

　　土地所有权是土地所有者所拥有的、受到国家法律保护的排他性专有权利，可以细分为占有权、使用权、收益权、处分权等权能。我国集体土地所有权是通过社员入社形成的。解放初，我国实行的是农民土地私有制。为了消除因单个生产带来的许多不便，农民自由结合，形成互助组。以后，又以土地投入，形成集体劳动生产和分配、可以退社的初级社，再后形成不能退社的高级社和人民公社，直至实行家庭联产承包责任制。自从高级社在广大农村产生以后，就标志着集体土地所有权的形成。村农民集体土地所有权的主体是农民集体，客体是属于村农民集体所有土地的范围，内容是农民集体享有的权利和承担的义务。农民集体必须具备三个条件：一是必须有一定的组织形式、组织机构，如集体经济组织或者村民委员会和村民小组。二是应当具有民事主体资格，即被法律承认的，能够依法享有权利和承担义务的组织。三是集体成员应为长期生活于该集体内的农业户口村民。 村、组农民集体所有的土地，依照法律分别属于村、组农民集体的各该农民集体所有(村、组之间在土地所有权上是平等的、相互独立的，没有隶属关系，都是可以单独承担义务和享受权利的民事主体)。村农民集体土地所有权，由村民委员会代表全村农民行使所有权;村内经济组织农民集体所有权，由该集体经济组织内的全体农民通过农民大会来行使。

　　(二)集体土地使用权

　　土地使用权是民事主体在法律允许的范围内对国有土地或者农民集体土地占有、使用、收益的权利。农民对于本村农民集体土地享有使用权，主要是用于农业生产。我国在实行家庭联产承包责任制以前，集体土地由农民集体统一劳作、统一经营，农民靠挣工分获得收益。在实行家庭联产承包责任制以后，集体土地广泛实行了土地所有权与使用权的分离，集体将原由农民集体统一劳作、统一经营的土地，按人按份发包给农民个人经营使用，农民向集体经济组织上交村提留、乡统筹等承包费。余留的其他集体土地也可以向本集体经济组织以外的人发包，也可以用于兴办企业、兴建公用设施，也可以土地使用权作为出资条件与全民所有制单位、城镇集体所有制单位举办联营企业或与外国企业和个人合资举办中外合资经营企业和中外合作经营企业。使土地使用权形式进一步扩展。

　　为了鼓励农民对土地进行投资，国家曾于1984年将土地承包期限延长为15年以上;1995年4月，再次将土地承包期限延长到30年，并提倡在土地承包期内实行“增人不增地、减人不减地”，对于确因人口增加较多，集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户，尽量通过“动帐不动地”或按“大稳定、小调整”的原则，适当调整土地，以稳定农村土地承包关系，巩固家庭联产承包责任制。由此可见，国家在极力稳定土地权，调动农民向土地投资收益的积极性，使其对土地的依赖性不断增强，也形成了较为稳固的权利、义务关系。

　　四、如何确定征地补偿费收益权的主体资格和分配思路

　　征地补偿费的民事属性要求依照民事规则确定其受益主体。由于法律、法规和政策不明确，操作性不强，村民委员会及村民小组干部或受“男娶进、女嫁出”和“嫁出去的姑娘泼出去的水”等封建习俗的影响，或从自己的利益出发，在确定征地补偿费受益主体资格中，借村民自治违背宪法、婚姻法和妇女权益保障法等有关法律法规，滥用“自治权”，随意剥夺出嫁女、入赘婿等农民的征地补偿费受益权，引起纷争。各地法院在处理该类纠纷中，对如何确定征地补偿费用的收益主体问题，在实践中，有以下四种说法：①户口说。认为只要户口在该村，就享有该村征地补偿费用的分配权。②村民说。主张只要依法取得了该村的村民资格，就应当享有征地补偿费用的分配权。③生活来源说。认为只要是以土地耕作收益作为个人主要生活来源，就享有征地补偿费的分配权。④地权说。主张只要是集体土地权属成员之一，就应享有征地补偿费分配权。

　　笔者认为第四种说法能够真正地体现征地补偿费用的实质。这是因为：“户口说”仅仅强调的是落户，而户口的落户情况又十分复杂，有户口的未必都有地权，如子女顶替、本人返乡、户口回迁的;为了子女进城读书等原因而将户口挂靠在城市郊区集体的等，都不能反映地权，因而“户口说”并不科学。“村民说”也不能说明就一定有地权。传统意义上的村民实际是指居住某村，以农业生活为主的农民，即村民等于农民，这是社会学上“村民”的概念。而法律上所说的村民，是指具有农村户口的农民，即指凡具有本村农业户口的农民，仍以户口为确定依据，也不能反映地权。“生活来源说”主要强调的是农民身份，也未必说明在该村就一定享有地权，因而也不完整。“地权说”如前文所述，含盖了土地的所有权、使用权和他项权(指耕作权)。农民如果是集体经济组织或村民团体里的一分子，他(她)就和其他集体成员一起，成为集体土地所有权、使用权和他项权主体的一部分，只要他(她)的农民身份没有改变，户口在本村，依附于村集体土地，他(她)必然享有集体土地的地权，具体表现行式为在农村享有家庭联产承包责任制的土地，也必然享有征地补偿费的受益权。因此，“地权说”既集中了“户口说”、“村民说”和“生活来源说”的可取之处，又反映了征地补偿费的本质，有利于对农民合法权益的保护，是科学的观点。

　　那么，如何确定征地补偿费收益权的主体资格和分配思路呢?笔者认为，是否享有地权是确定征地补偿费受益主体的关键。由于我国农村土地承包责任制30年不变，所以一旦取得了地权，只要身份一直是农民，就应该享有持续的地权，这应该成为一条基本的原则。除对本村(组)无争议的受益主体按份分配外，对有争议的受益主体，应分以下两种情况：

　　(一)有地权的受益主体

　　1、嫁城女及所生子女。与城镇职工、居民结婚的农村妇女(嫁城姑娘)，由于政策规定不能到男方落户的，且居住地也未迁离、享有地权的，应当与普通村民等额分配。其所生子女是农村户口的，属有地权主体，应与其母等额分配。

　　2、嫁农女(城市郊区嫁往农村的妇女)。对于出嫁后户口未迁往婆家，或者经申请在娘家继续落户的，其在娘家的地权不能剥夺，应与村民等额分配;出嫁后户口已迁走，但在婆家村(组)尚未取得地权的，娘家村(组)应按“减人不减地”的原则保留其地权，并给予等额分配，直到在婆家村(组)取得地权时为止。若娘家村(组)以人多地少为由，仅同意落户而拒绝出嫁女参加集体收益分配的，应积极与出嫁女婆家村(组)协商，妥善解决出嫁女地权问题，在地权问题未妥善解决之前，不能停止其收益分配，防止出嫁女收益落空。因为我国城市化建设的目的在于缩小城乡差别，出嫁女要求户口落在城镇，既符合保护妇女权益的立法精神，有利于实现男女平等，也符合城市化建设的发展趋势。村(组)若不为出嫁女妥善解决地权问题，则属歧视妇女、滥用村民自治，违背宪法和法律精神，乡(镇)政府应当予以监督和纠正。

　　3、入赘婿。分三种情况：①独女户入赘婿及双女户、多女户中只有一女入赘的入赘费，只要符合婚姻法等有关法律规定的，必须给予地权，与村民等额分配。②双女户或多女户的两女及其以上入赘的，地权只给予最先入赘的赘婿或诸婿中积极承担赡养义务、遵纪守法的一名赘婿，征地补偿费也只能分配一份。③携子女入赘的入赘婿：不得歧视，应给予地权，与村民等额分配。

　　4、离婚或丧偶的妇女。妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活的，原居住地村(组)应保证其原有的地权，并与村民等额分配土地收益;若不在原居住地生活、其新居住地地权尚未落实的，原居住地所在村(组)应保留其地权，并与村民等额分配收益，不得强迫或阻拦迁往新居住地，不得停止任何应得的收益分配。要求回娘家落户的，娘家村(组)应予准许。因为男女平等是我国宪法规定的一项基本原则，法律赋予妇女，包括广大农村妇女的权利，任何组织和个人都不得非法剥夺。《妇女权益保障法》第30条2款明确规定：“妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田和宅基地等应当受到保障”。2001年5月8日，中共中央、国务院两办针对一些地方农村对侵害妇女土地承包权益的问题发出通知，也明确要求“妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活的，原居住地应保证其有一份承包地。离婚或丧偶后不在原居住地生活、其新居住地还没有为其解决承包土地的，原居住地所在村应保留其土地承包权。”因此，所在村(组)不得歧视和取消其征地补偿费的分配权。

　　5、农村五保户收养的子女。依据《收养法》办理了相关手续，已在当地村组落户，即使目前暂无地权，也应与村民等额分配。因为既然已在村(组)落户，分配地权便成为早晚的事，属“档案地权”，所以应与分配。

　　6、由农业户口入学的大、中、专在校学生以及毕业后仍未就业的，虽然因考学将户口从农村迁到了某市某校，但属暂时挂靠，从经济来源看，家乡地权仍是他们唯一的依赖条件，是转移户口不转移依赖条件(地权)的特殊主体，所以，必须当有地权看待，与村民等额分配。

　　7、进城务工人员。进城务工不是对地权的放弃，而是为了挣钱弥补生产和生活所需，属于勤劳致富的流动人口，不能取消地权和村民待遇，停止收益分配，必须与村民等额分配，但进城后考取了公务员、正式被招工录用或成为非公有制经济组织的法人代表，并具有稳定可观的经济收入及住宅条件的，无需依赖土地的，不予分配。

　　8、被拐卖多年、已被解救或自已逃离回乡的妇女。由于是犯罪的受害者，应予同情，其地权不能随意剥夺，只要其原来被拐卖时享有地权，被拐卖时间较短的(3年以内为宜)，应与村民等额分配。分配征地补偿费时，其仍下落不明或未被解救的，村(组)应妥善保管其应得份额。但本人已在被拐卖地稳定生活、不愿返回原籍的，应在充分尊重其真实意愿的基础上，可酌情适当分配。

　　9、“两劳”(劳动教养和劳动改造)人员。因其原籍仍在农村，无论被劳教时间或刑期有多长，其地权均不能剥夺，因为土地是其未来生存的唯一依赖条件，所以在分配征地补偿费时，应与村民等额分配。

　　10、复转军人。农村复转军人因起初应征入伍时户口原地保留，地权也不能剥夺，在服役期间，不停止受益分配;在部队一旦提干，有了固定工资的，停止受益;其复原回乡的，应与村民等额分配;转业后，国家安排在党政机关或事业单位工作、生活着落稳定的，不予分配;安排在经营状况极差的企业单位，本人面临下岗、生活难以维计的，因其在服役期间担负着保家卫国的光荣使命，所以村(组)仍应减半或酌情分配。

　　(二)无地权的受益主体

　　对于因政策性规定暂无地权的农民身份的公民，应依照有关法律和生存权优于地权的原则，给予适当照顾。分以下3种情况：

　　1、户口随离婚或丧偶之母回迁或再婚的未成年子女。在其取得地权以前所在村(组)应酌情分配。由于离婚或丧偶妇女在农村已属不幸的弱势主体，其子女也往往成为弱势子女。若所在村(组)仍以无地权为由不予分配征地补偿费等收益，一来显失公平，二来会使他们的生活雪上加霜，人容易诱发新的不稳定因素。所以，从保护未成年人的合法权益出发，村(组)应给予他们适当的关怀和照顾，以体现集体的温暖，促进他们健康成长。

　　2、随父入赘的未成年子女。在原居住地有地权无集体分配收益，新居住地无地权但生活达3年以上的，新居住地村(组)应酌情照顾分配，以保障未成年人的经济利益。

　　3、超生子女。虽然村民违反了国家计划生育政策，但已接受处罚，并已执行到位、户口已登记的，应当给予地权，与村民等额分配;处罚未到位、户口未登记的，不能给予地权，也不能受益，以维护计划生育国策的严肃性。

　　至于外村农民承包本村土地从事种植、养殖等生产的，不同于本村村民，所以不能成为本村征地补偿费的受益主体。

　　这里需要注意的是，征地补偿费受益主体的具本情况比较复杂，以上只是粗略线条，国家有关部门应从落实“立党为公、执法为民”的思想出发，制定相应的法律或条例，以规范分配，为人民法院处理该类案件提供法律依据，保护公民合法权益，维护农村社会稳定。