浅析我国土地征用补偿制度

　　土地征用制度是我国土地管理的重要制度之一。从20世纪50年代起我国就开始实施土地征用制度，随着时间推移和历史变迁，土地征用制度历经多次修订。但至今不能满足土地供需双方的要求，从而严重制约了社会经济的可持续发展。(诸培新，曲福田，2003)。近年来，随着城市化的不断加强，目前的土地供应量远远不能满足其需求，根据最新的耕地数量公布结果，我国仅剩耕地18.89亿亩，降为8年来的最低值。除了退耕还林和农业结构调整造成耕地减少外，建设占用耕地是其主要原因。我国根据土地利用年度计划每年大约安排300万亩的建设用地，其中占耕地大约在200万亩，这意味着每年有上百万的农业人口失去赖以生存的土地，此外加上乱圈乱占、违法操作造成农民失地远远不止这些。再看看来自国土资源部办公厅的一组统计数据：2002年上半年群众反映土地纠纷、违法占地等问题的，占信访接待部门受理总量的73%，其中有40%的上访人次诉说的是征地纠纷问题，其中反映的有87%是征地补偿安置问题(仲济香，2003)。所以，征地补偿制度到了非改革不可的地步。

　　1. 土地征用的补偿理论

　　从建国后沿用至今，尽管其间在征地补偿标准方面作了一些调整，但是没有从根本上触动土地征用制度本身，这与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。而且，目前我国在土地征用过程中，土地纠纷很多，阻扰着土地征用的正常进行，纠纷集中体现为原土地所有者和使用者认为其损失因补偿标准太低而未得到合理补偿。因此在土地征用补偿测算的原则、技术和方法，主要有下几种基本的看法：

　　1.1 土地补偿论

　　征地，无论是公共目的还是非公共目的，都是将集体土地变为国有土地，是国家强制行为，其补偿行为应该定义在严格意义上的“补偿”概念上，即对以土地为中心的直接损失进行补偿。周诚(2004)教授认为“国家征用农地按农地价格予以补偿，是天经地义的，根本不存在“剥削农民”问题。被征地者失去的是农地，补偿必须以土地的农用价值为基础，土地征用后的增值应该归国家。所以专家对现行的产值倍数法较为推崇，认为征用土地的补偿费按该农用地被征用前三年平均年产值的若干倍数的计算方法是完全符合土地定价原理的。有的专家将此观点总结为历史定价法，即向后看的定价方式。但是，何太痴(2004)教授认为，周诚教授的观点是对马克思理论的误读，也是对农民土地财产权的忽略，对农民土地权利的不尊重，马克思所说的农地价格，是指在买卖前是农地，买卖后依然是农地的价格，但征地的现实却是农民的土地在征用前是农地，而征用后就不再是农地。因此，必须按最终用途和价值来决定征地补偿,用未来定价法替换历史定价法，即向前的定价方式(赵小凤，李瑞雪等，2004)。

　　1.2 财产和权利补偿论

　　曲福田，诸培新(2003)认为，应该将征地过程中的权利行为与补偿行为分开考虑。征地行为具有行政强制性，但是补偿行为是对被征地者的财产进行补偿，属于经济行为，应该更多地考虑财产权利的损失补偿，建立以财产为中心的权利补偿体系。从失地农民土地财产和权益实际损失的角度分析，被征地后，农民失去的财产及权利有以下几个方面，一是农地本身，二是农民的发展权利，三是农民的就业权利。所以提出“损失什么，补偿什么”的原则，具体补偿内容包括农用地本身的资产损失、失地后就业“机会成本”损失和土地区位及用途改变可能引起的土地增值的损失。诸培新(2003)认为应由土地使用者支付包括使用价值和非使用价值在内的总的土地价值。

　　1.3 人本论

　　征地补偿要以人为本，以人为中心，主要依据被征地人的社会生存成本，而不是以土地用途来确定征地补偿。龙延芬，方文均(2003)认为，如果实行永续年租法，则补偿费偏低，将损害农民利益，实行最低保障法，较为合理，能切实解决失地农民的生存问题。可体现国家“立党为公，执政为民”这一“以人为本”的原则。龙延芬，方文均他们认为，农地对农民具有基本的社会保障功能，农地被征用后，补偿费用高低，起码应该保证农民的基本社会生存状况不受到损害，以及未来的生存有一定的保障。所以，更加强调征地后解决失地农民基本生活，就业培训和社会保障等方面的费用。基本计算公式为，失地的补偿费=农地价值+农地保障功能的贴现+附着物价值。但是反对者认为，不应该将社会问题土地化，仅仅靠土地补偿是不能够解决失地农民的社会问题的，失地农民的失业等诸问题应当由社会保障体系来解决。

　　1.4 市场论

　　从目前的征地现状看，无论是公共目的还是非公共目的征地，实际上都有用地者与被征地单位谈判的过程。虽然谈判的结果是以现在的征地补偿为基础，但是实际发生的费用与补偿标准都相差很大，这就是市场形成的结果。所以，市场操作实际上已经在征地补偿费用的确定中成为主流。杜业明(2004)教授认为，政府应当按照土地的市场价格补偿失地农民，不仅补偿农民放弃农地的机会成本，还需向农民购买土地发展权。在土地用途管制的前提下，应当允许农民集体所有的土地直接进入土地一级市场。政府可对农民行使土地发展权所获得的收益征收相应的土地增值税，以理顺国家与农民的分配关系，维护国家和社会的公共利益。既然如此，我们制定的补偿标准确定方法起码不能落后于现实的操作方式，即应该以市场谈判的方式确定补偿费用。黄贤金、陈龙乾(2004)他们也认为，随着市场经济的发展，客观上要求土地作为商品，其价值由市场来确定。政府需要做的事情是根据市场情况及时制定征地补偿费用。按市场确定补偿费用的意义在于：不仅有效地保障了被征地农民的财产利益，防止因征地而造成的被征地农民财产关系乃至社会关系的动荡，维持、稳定被征地农民的社会经济秩序;而且，也有利于土地使用人珍惜通过支付补偿而获得的土地权利，促使其有效地利用土地，避免土地的闲置和浪费，实现土地资源的最佳配置。

　　从二十世纪九十年代开始，我国许多学者就从不同的角度对土地征用制度中存在的问题进行研究和探讨，力图建立新的土地征用制度，解决在征地过程中遇到的各种问题。其中土地征用补偿是土地征用问题的核心和关键，尤其在经济体制发生根本性改变后，国家征用土地不能再按照计划经济时期完全采用行政的手段无偿或低偿的获得土地的所有权，然后再将所征得土地的使用权以市场配置的方式高价出让给用地单位，从中赚取大量土地收益，或在进行国家重点基础设施建设时仅仅考虑为了减轻政府负担，而将负担转嫁给被征地农民集体。因此，现阶段对土地征用的补偿制度的理论研究已成为当前的热点。

　　2. 土地征用补偿中存在的问题

　　我国现有的征地补偿标准带有较浓的计划经济色彩。它是根据被征地前三年平均年产值的倍数确定的，而且确定的征地补偿标准多年不进行调整，致使执行中困难重重。大致存在以下几种问题：

　　2.1 土地征用补偿偏低，计算方法不合理

　　土地管理法第四十七条规定了土地征用补偿和方法，主要是，征用土地按原用途给予补偿、补偿安置按照年产值计算。应该说，新土地管理法与1986年制定的土地管理法相比，征地补偿作了大幅度调整，但是，这种补偿安置原则和方法还存在问题。对于城市市郊农用地和农村集体农用地，由于区位条件不同，其城市市郊的土地价值远远高于农村集体用地，这样按原用途肯定不合理。(王明强，2003)对征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，并且按照前3年平均产值的倍数来计算方法，根本没有考虑到农地的区位和质量，没能体现级差地租。另外，目前我国实行的土地征地补偿明显留有计划经济时代的痕迹，都是低价补偿。补偿原则以土地产值为基点确定，只是对农民原来在这块土地上从事农业时的收益进行补偿，与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系。计划经济体制下的补偿标准已难以维持现有的生活水平(仲济香，2003)。

　　2.2 土地补偿资金筹集不到位，征地程序缺乏透明度

　　在分批次征地时，地方政府需要向省政府、国务院缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业发展基金等还要向农民支付规定的土地补偿费、安置费、青苗与附着物补偿费等，但是目前财政有没有列支“征地专项基金”，因此让地方政府一次拿出征地资金难度很大。因而造成了有关部门有意识拖欠农民征地补偿费(郝敬良，张国良，张绍良，2003)。甚至个别单位将征地款挪作它用，长期不归还农民。有的村务公开制度执行的不好，征地费使用状况不公开，收支状况不透明，造成农民对村、组干部不信任(张秦伟，曹义认，2002)。土地征用程序大致为：有关部门拟定征地补偿安置方案→公告→听取被征地集体经济组织和农民意见→征地补偿安置方案报市﹑县人民政府批准→补偿登记→组织实施。该程序看似合理，实质上存在一些问题：一是被征地单位和农民显然处于被动的地位,他们没有权力直接参与到制定征地补偿安置的方案中来。二是法律没有规定必须在补偿安置落实后再实施征地行为，所以我国的征地程序缺乏对用地单位强有力的监督(仲济香，2003)。

　　2.3 无专门系统的土地征用补偿法

　　综观世界其他国家和地区的土地征用制度，大多有专门的法律法规对其进行约束和限制，如日本、韩国、新加坡等国家有《土地征用法》，目前我国没有一部土地征用法(仲济香，2003)。我国土地征用补偿制度规定分散在单位的各个法律中，土地征用补偿标准有很大差异，且不稳定，这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至是排挤性。另外，这些法律法规中的补偿标准十分模糊，可操作性差，这样行政机关的自由裁量权便很大，其行使权力便会因无界限而无休止。权利的无休止行使换来的是权利的被侵犯。无专门系统的土地征用补偿法，还导致无补偿方式的统一规定。我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等方式。不同领域有不同的补偿方式，体现出其灵活性的优点。但是，对不同领域中相同或相似出现不同方式的补偿，或者对不同补偿程序或相关悬殊的情形予以相同的方式补偿，也是个不能忽视的问题(池添雨，曹义2002)。

　　3. 完善土地征用补偿的相关建议

　　3.1 明确“征用”与“征购”的界限

　　2004年3月14日公布实施的《宪法》修正案第十条第三款将“国家为了公共利益的需要可以对农民所有的土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的说法，这是一个很大的变革和进步，但“征收”是什么概念并未明确，而且目前主要的问题不是不“给予补偿”，而是补偿不够的问题(李贵银，2002)。所以尚须完善现行法律框架，修订有关征地条款，重申征地权主体，严格区分公共目的征用和其它目的使用，并据此执行不同的土地征用、使用补偿方法，同时引入“征购”的概念，即引入市场机制的一方愿买，一方愿卖，讨价还价成交，否则不成交。

　　3.2 合理提高征地补偿标准

　　土地征用补偿是国家或政府征用权的行使，对于特定人发生经济上的特别损失，而由国家或政府对损失的人负金钱给付的义务。我国现阶段征地补偿必须符合市场经济规律，按土地市场价格确定征地费(汪乐勤，2004)。在多数国家和地区，征用补偿通常由两部分组成：一是土地征用费，二是土地补偿费。其中，土地征用费相当于土地价值，一般按照征用时的市场价格给以补偿，可以说是土地的“当期价”;土地赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其它损失的补偿，可以说是包含了土地的“预期价值”与“潜在价值”。因此，有必要由政府主持修订并增加“征地三费”补偿标准，充分考虑土地的市场价值，农民和农工的生活安置，相邻土地和残留地的损害以及地上附着物、建筑物、构筑物的损失，综合被征用土地的“当期价值”、“预期价值”和“潜在价值”诸因素，取最高值予以补偿，可采取分期补偿的方式，同时还要区别对待未达、已达、超达劳动年龄人员情况，分类办理其基本生活保障(周启仁，2003)。

　　3.3 健全征地补偿法律制度

　　经济利益是征地过程中的核心问题，特别是征地补偿费的分配、管理与使用涉及国家、集体、农民的切身利益，更需要从法律上予以规范(张秦伟，2002)。笔者认为：首先应从立法上加以规范。如：提高土地补偿标准、规范征地补偿分配行为、建立健全失地农民保障制度和赋予农民在征地中更多的知情权和发言权等。其次应不断加强征地补偿费管理和使用情况的执法监察。如：建立县级征地补偿执法监察办公室，由县财政局代管等。最后建立征地补偿财务审核的监督体系。如：建立“村财县管”机制等。