论我国土地征用与补偿制度

　　摘要：土地是世界各国十分宝贵的资源和资产。我国对土地征用与补偿已有明确的法律依据，但是有关征地补偿的法律之间存在明显冲突。因此，有必要对我国现有土地征用与补偿制度进行改革，以平衡国家、集体和个人之间的利益，尽量避免或减少我国在征地与补偿过程中产生行政纠纷和民事纠纷。

　　一、土地征用补偿的法律依据和法理依据

　　土地是十分宝贵的资源和资产，我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农村集体所有制两种形式，作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施，我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这是我国实行土地征用的宪法依据。我国目前除宪法外，还有一系列法律行政法规也对土地征用补偿作出了明确规定。《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《农业法》第71条规定：“国家依法征用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿，任何单位和个人不得截留，挪用征地补偿费用。”《土地承包法》第16条规定：“承包地被依法征用，占用的，有权依法获得相应补偿。”《土地管理法实施条例》、《大中型水利水电工程建设用地补偿和移民安置条例》、《土地复垦规定》、《国家建设征用菜地缴纳菜地开发建设基金暂行管理办法》等相关规定都是我国土地征用补偿的法律依据。

　　土地征用具有下列特征：

　　1、征用主体的唯一性。征用土地主体只能是国家，只有国家才能在国家建设征用地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位或个人只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此项权利。

　　2、征用土地的行政性。国家建设征用土地,是一种具体行政行为,是通过行政行为实现土地所有权的转换,双方地位是不平等的,土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致,而是基于国家的单方面的意思表示,无需被征用土地的所有人同意,被征用土地的集体经济组织应当服从国家需要,不得阻挠。

　　3、征用条件的补偿性。国家建设征用集体土地,要对集体经济组织给予经济补偿,国家征用土地与没收土地不同,它是有偿强制进行,而不是无偿强制进行。它不是等价的买卖,而是以补偿为条件的征用,补偿是适当,即严格依据《土地管理法》的规定给予补偿,征地补偿以使被征地单位的农民生活水平不降低为原则。应当注意的是,土地补偿费以及其他费用,是由用地单位或个人支付,而不是国家直接支付,因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。

　　基于土地征用的上述特征,土地征用补偿的法理依据是国家在征用土地时,必然对土地权利人(包括土地所有权人和土地使用权人)的财产权利造成经济损失,特别是失地农民这种损失并非权利人依法所应承担的风险、支出或牺牲，影响了社会稳定。因此，国家应给予公平的补偿，使其恢复或维持原有的财产状况。由此可见，土地征用补偿属于行政损失补偿，它与民法上基于侵权行为发生的损害赔偿有本质的区别。体现在征用具体行政行为构成要件中，补偿费给付与法律明文规定的征用事实存在是决定征用行为合法性的必要条件。然而，国家补偿责任的基础就是财产权本应负有社会性、义务局促性，由立法者制订法律加以限制的前提下，国家应给予土地权利人经济补偿。补偿的理由是什么?补偿的标准是多少?受偿主体有哪些?补偿的程序如何?这些补偿规则的深层次理性内涵值得我们思考。

　　明确补偿制度的法理基础,有助于我们合理认识对被征用人补偿行为性质和责任,为依法确立征用补偿制度提供理性依据。首先,土地征用行为是保证和实现公共的或社会的利益发生的必要牺牲,因而征用补偿不同于民法上基于侵权行为的损害赔偿,系基于合法的行政征用权而发生。其次,征用行为的实际收益人是社会,国家作为社会的代表应承担行政补偿的义务。第三,国家对土地权利人的损失支付应按照特殊牺牲原则的要求最大限度的平衡特殊牺牲者和替代负担者的经济利益,突破我国行政救济有限补偿的限制,实行市场赔偿原则。由此确定,征用行为虽为具体行政行为,但征地补偿实行民事规则，以确保土地权利人的财产权益。特别要强调指出的是，我国现行有关土地征用补偿的法律，侧重于保护土地所有权者的权利，往往忽视了土地使用者的合法权益，如在现实生活中，土地补偿无法作为集体成员的农民直接分配而留于集体经济组织，土地补偿费被少数管理者所控制。导致个别地区将其作为集体收入用于村干部开工资和支付其他行政开支，甚至巧立名目落入村干部腰包。这与党中央国务院“依法行政”、“执政为民”的理念背道而驰。

　　二,土地征用与补偿范围、标准及主体。

　　国家建设征用土地由用地单位支付补偿费，确定给被征用土地的农民及农村集体经济组织的补偿标准，应当兼顾国家、集体和个人的利益，既要保证国家征用土地，又要照顾到群众利益，特别是要妥善解决农民的生活问题，还要考虑到农民的发展需要，因而新《土地管理法》贯彻“使被征用土地单位的农民生活水平不降低的原则”，进一步提高土地补偿费和安置补助费用。在费用计算标准上，照顾到各地存在的差异的实际情况，采取区别对待，公平合理的原则，规定一个标准幅度，留给各地灵活掌握。我国目前规定征地补偿标准的主要法律和行政法规包括《土地管理法》、《大中型水利水电工程建设用地补偿和移民安置条例》、《土地复垦规定》、《国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金暂行管理办法》等。

　　我国征地费用一般由以下几部分构成：

　　1、土地补偿费。它是对土地所有人或对土地的投入和

　　收益的补偿。《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年的平均年产值的6至10倍”。征用其他土地的补偿费，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿标准规定。

　　2、安置补助费。安置补助费是为安置以土地为主要生活资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费按需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每个需安置的农业人口的安置补助标准，为该耕地被征用前三年年产值，但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。征用其他土地的安置补助费，由省、自治区、直辖市参照耕地的标准规定。

　　3、青苗补偿费。青苗补偿费是对被征用地当年或当季农作物的补偿，其补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

　　4、地上附着物的补偿费。地上附着物是指依附在地上的工程物体，如水井、晒谷场、水渠管线、房屋等。附着物的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

　　5、新菜地开发建设基金。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金，用于新菜的开发建设。

　　6、土地复垦或耕地开垦费。《土地管理法》第31条已作规定。第42条规定因挖损、塌陷、压方等造成土地破坏的，应当缴纳土地复垦费。

　　从上述土地征用补偿费用的范围和标准，可见支付补偿费是用地单位，接受补偿费用的是土地的所有人或使用人或承包人，即农村村集体组织或村民小组或农民。

　　三、征地补偿的法律冲突

　　虽然我国《土地管理法》已经对土地征用补偿的范围、标准作出明确规定，但是对征地受偿主体与其他法律存在法律冲突。

　　我国为了稳定农民与农村集体经济组织的土地承包关系，《土地承包法》规定“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，“耕地的承包期为30年”。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》也作出了“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年”。之所以国家要规定比较长的承包期限，是因为农民对所承包土地进行使用、经营、收益才能得以生存。农民有长期稳定的土地承包经营权，就等于有了长期稳定的经济收益，这种收益包括直接耕种的长期收益和土地经营和土地经营权流转的收益，如土地租金、转包费、转让费等等。当农民承包的土地被国家强制性征用后，农民就永远失去了对原土地的承包经营权，同时也失去了经营土地的长期的稳定的收益，因此国家在行使征地的具体行政行为时，应当给予失地农民充分、合理的征地补偿。否则农民的生活水平就会随着征地下降，甚至陷入逃荒与流浪的境地。

　　由于目前我国农村集体所有的土地均采取由村农民集体统一耕种的集体经营模式，所有权与经营权均归村农民集体享有，所以国家在征用集体土地时，被征地主体只是唯一的农村集体经济组织，征地补偿费用绝大部分支付给农村集体组织，而与土地承包者农民没有直接的、必要的补偿关系。在这种单一的公有制体制下的征地补偿模式已经不能适应现阶段我国市场经济发展的需要，可喜地是中央已意识此问题，已经逐步试点将征地补偿的标准，与该土地的市场价值相挂钩，不仅只考虑土地所有者，同时也考虑土地承包经营者的利益。

　　农村土地承包关系，是土地承包者农民与该土地的所有者农村集体经济两个平等民事主体之间的合同关系。政府强制性征地，必然要与承包合同双方当事人发生征地关系。正如拆迁补偿，拆迁人即要补偿房屋所有人，又要补偿租赁人一样。政府征用农民承包的土地，在直接向土地的所有者农村集体经济组织支付土地补偿费的同时，也应直接向土地的承包经营者农民支付土地补偿费。但是在现实生活中，政府往往只把土地补偿费支付给农村集体经济组织的村或组，而作为土地承包者的农民根本未得到相应的土地补偿，因为村或组往往未依法处分土地补偿款，被征地农民迫上访或根据《最高人民法院研究关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》和《最高人民法院研究关于村民因土地补偿费、安置补助费等问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》，而提起民事诉讼，这给社会带来了许多不稳定因素，同时也增加了农民的诉累。之所以现阶段征地补偿的行政纠纷、民事纠纷、上访事件层出不穷，问题根本在于《土地管理法》与其他法律对征地补偿的规定存在明显的法律冲突。

　　虽然《土地管理法》规定“农民的土地承包经营权受法律保护”，但是没有具体可操作性，相反《土地管理法实施条例》第26条却明确规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”但是，2002年通过的《农村土地承包法》第16条规定“承包地被依法征用，占用的，有权依法获得相应补偿。”2002年修订《农业法》第71条规定“国家依法用农民集体所有的土地，应当保护农民和农村集体经济组织的合法权益，依法给予农民和农村集体经济组织征地补偿。”显然这三部法律之间对征地补偿的规定有明显的法律冲突。

　　征地补偿相关法律的冲突，也造成征地补偿制度的混乱，一些行政部门或集体经济组织或司法部门致使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》对征地补偿的规定，难以落实。农民的根本利益难以得到法律保护。既然《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对征地补偿的规定，不符合《宪法》关于“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”等规定。同时也与《农业法》、《农村土地承包法》相矛盾，因此改革现行的征地补偿制度，势在必行，可喜地是中共中央、国务院已出台指导性意见，《关于促进农民增加收入若干政策的意见》已明确规定：“完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。”

　　四、现阶段我国土地征用补偿和分配纠纷

　　现阶段我国土地征用补偿的纠纷系行政纠纷，主要有如下几种：1、国家依法办理正常征地审批手续，且实际征用了农民承包的土地，但没有依法给农民和农村集体经济补偿。如某县平垸行洪需要移民建镇，国家的法律政策只规定对移民的各项安置补偿，但没规定移民建镇所需征用土地的被征地农民和农村集体经济组织安置补偿，导致被征地农民上访或提起行政诉讼。2、政府没有依法办理正常征地审批手续，就采取先斩后奏的手段，将农民所承包的耕地或山村给予以强制征用，由于多方面原因长期没有给被征地农民和农村集体经济任何补偿。如某乡政府与某民政局合资建立一个公墓(未批准)，乡政府当时是以3000元/亩的价格作价入股的，但给被征地农民和村组仅1000元/亩，由于给农民补偿费用太低，十几年以来，农民拒绝接受补偿费，致使被征地农民集资上访，集资起诉政府要求对被征用土地所有权进行确权。3、政府依法征用土地后，没有足额支付各项补偿费用就强制征用土地，以致农村集体经济与农民起诉政府和用地单位。

　　现阶段我国因土地征用补偿费分配而产生的纠纷系民事纠纷，主要原因有如下几种：1、集体土地被征用获得补偿费用时非本农村集体经济组织成员，在分配时取得成员资格的，是否享有分配权?2、在原居住地保留承包地，在新户籍所在地未取得承包地的农民，在新居住地是否有土地征用补偿费用分配权?3、承包方仍为集体经济组织的成员，自愿交回承包的，是否享有土地征用补偿费用分配权?4、集体土地被征用后获得补偿费用能否由其成员分配?5、农村集体土地征用补偿费用分配按人口多少，还是按承包土地的多少来分配?

　　正因为现阶段，我国存在大量的有关土地征用补偿的行政纠纷和民事纠纷，所以有必要完善我国以宪法为依据，由土地民事法律制度、土地经济法律制度、土地行政法律制度构成的土地法律制度体系。对我国现有的土地征用补偿制度进行必要地改革。

　　五、土地征用补偿制度的改革

　　笔者认为改革现有的土地征用补偿制度，应该从如下几方面进行：1、以《宪法》为基础，及时修改《土地管理法》、《土地管理法实施条件》、使其与《农业法》、《农村土地承包法》相一致，确定农民是征地补偿的适格主体，确定作为土地所有者与土地承包者之间的分配比例，使征地补偿收益得到合理分配，如可以参照一些地方拆迁补偿制度，对国有直管分房的拆迁补偿：国有企业或公司得30%的补偿，承租人得70%的补偿。彻底贯彻“使被征用土地单位的农民生活水平不降低。”2、土地征用应严格区分为公益性用地和经营性用地。公益用地继续实行现行的征地补偿制，由政府直接向农民征地;但应提高现有征地补偿标准，据了解，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍。根据现行法律，如果农民的土地按合法途径由国家征用，相互补偿费用包括土地补偿费，安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中土地补偿费和安置补助费的总和，最高不得超过土地被征前三年平均年产值的30倍。而按照我国东部地区一般耕地年产值800元左右计算，每亩土地补偿费至多2万多元，仅相当于一般公务员一年至二年的工资收入。而对于失地农民来说，征用地的补偿收入是他们的“养老钱”、“医疗费”，但是他们目前所得到的这笔钱，不足以解决失地的医疗费、养老保险等，所以国家有必要改进土地补偿费的分配办法，并同时提高补偿标准。经营性用地购买制，由土地使用者直接向农民集体购买，政府只管审批、监督、登记。土地补偿费数额，根据市场评估价格确定，实行征地补偿市场化。3、取消安置补助费，让失地农民在再就业问题上应当得到政府有效扶持，并让失地居民享有与城镇居民一样的失业，医疗，养老保险等同等待遇。或将安置补助费直接用于支付失地农民的医疗养老保险费用。4、将听证程序作为征地补偿的必经的法定程序，让农民有充分的发言权，避免因程序不到位而影响被征地农民的合理、合法的利益。而且有必要同时改革土地补偿费的给付方式，在确定被征地农民应得补偿费数额后，由负有支付补偿费义务单位或个人直接将土地补偿费支付给受偿农民，废除由农村集体经济组织转交或公私不分地全部交给农村集体经济组织，以避免腐败与侵权事件的发生。

　　既然我国现有关于土地征用补偿的法律之间明显存在冲突，而大量有关农村集体土地征用补偿的行政案件、民事案件涉及到农村社会稳定，直接影响了农民的生产和生活，此类纠纷往往涉案人员众多，处理不当，易激化矛盾，造成农民集体上访。所以为了维护我国法治统一，避免法律之间的冲突，减轻农民负担，减少纠纷，保护被征地农民的合法权益，迫切需要对现行的征地补偿制度进行改革，以建立和谐社会为目标的市场经济条件下的征地补偿和购买制度。让被征地农民真正感受到“执政为民”、“依法行政”给他们带来的实惠和利益。