試述農村宅基地的“戶”與“宅”

　　1999年新修訂的《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”。國土部2004年《關於加強農村宅基地管理的意見》第五條也規定：“嚴格宅基地申請條件，堅決貫徹“一戶一宅”的法律規定。不符合申請條件的不得批准宅基地”。可見，申請宅基地是以戶為單位為前置條件的。然而，筆者認為：上述法律和《意見》都沒有對“一戶”的概念作深入的解釋和擴展。我想法律不可能作出詳釋，但提出可操作性的部門規章《意見》按理應當對此作出詮釋和擴展，致使縣(市)、鄉(鎮)級的基層土管部門在執法和審批時，由於理解認識模糊，概念把握不清，可能會走不必要的“彎”路，甚至會出現“一戶多宅”審批、發證的現象。有的在審批宅基地時，借理解不同為由，擅自審批不該享有而享有的“一戶多宅”宅基地。這種現象如果長此下去，必將有悖于《土地管理法》“一戶一宅”的初衷。更不利於推進農村土地使用制度改革和國土部2008年《關於進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》的實施。

　　據今年1月26日《中國國土資源報》在“一戶多宅”形成的原因是什麼?分析中提到的山東某市對10個鎮100個村17262處宅基地調查，其中“一戶多宅”佔宅基地總數的7.3%。這是一個全國不爭的普遍現象，也是一個歷史遺留問題。當已存在這種普遍現象時，用現有的“一戶一宅”的籠統概念去理解並實施“一戶一宅”，已不能適應當今宅基地審批管理的需要，而是應當儘快修改現有《土地管理法》，重新細化明確“一戶一宅”的概念，可能更能湊效的。

　　筆者從事20多年縣、鄉兩級土管工作的實踐感到：申請農村基村地“一戶”的概念，不等於也不應該等於戶口簿的“一戶”概念。一般習慣上“一戶”就是戶籍上的一戶，有一人的一戶，二人的一戶，三人及以上的一戶。但申請宅基地的“一戶”筆者認為應該是有條件式的“一戶”，即具備申請宅基地基本條件——1個完整的基本家庭單位(元)的“一戶”，這可以從以下三種類型加於試述。

　　一、獨生子女家庭戶。通常指具備申請宅基地基本條件的1個完整的基本家庭單位(元)。《土地管理法》中提及的“一戶一宅”也許指這類。如父母生一獨子或獨女，戶口簿為一本，這是標準“一戶”，理所當然享受“一宅”。進一步分析，假如一獨子或獨女，已成家與父母分戶(戶口簿與父母分開形成兩戶)，此“二戶”，同樣也不能享受“二宅”的條件，而只能享受“二戶一宅”的條件。因為它分戶後還是1個完整的基本家庭單位(元)。從這意義上說：《土地管理法》中“一戶一宅”的概念顯然不能理解和實施。與其說“一戶一宅”，倒不如說1個完整的基本家庭單位(元)為“一戶一宅”，可能更能理解和把握的。

　　二、多子女家庭戶。1、多兒子家庭戶。具備申請宅基地基本條件超出了1個完整的基本家庭單位(元)。如父母生二個兒子(均為農業戶口，都要留家結婚成家，都不入贅)，但原有父母只有一宅，假如：大兒子具備法定年齡或結婚年齡，與父母需要分宅，但戶口簿仍共用一本(一戶)，那就不能按“一戶一宅”處理，而是可以申請“增宅”，這就成了大戶的“一戶二宅”。因為它不再是以前的一個完整的基本家庭單位(元)，而是分家後分為二個基本家庭單位。大兒子成家後需要繁衍生息構成社會部落的“一族”1個基本家庭單位(元)。當然，假如上述兩個兒子中有一子入贅(出嫁至女方)，那就不該享受宅基地，因為他與對方(女方)共同組成1個基本家庭單位(元)，對方(女方)已享受了宅基地，儘管有的戶口未遷至對方(女方)或單獨立“一戶”，儘管仍為本集體經濟組織成員，也還是不能享受“一戶一宅”的條件。

　　2、多女兒家庭戶。具備申請宅基地基本條件未超出1個完整的基本家庭單位(元)。如父母生二個女兒(均為農業戶口，1個招婿，一個出嫁)，沒有超出1個完整的基本家庭單位(元)，一個招婿的女兒只能與父母共“一戶一宅”。 一女出嫁的與對方(男方)共同組成1個基本家庭單位(元)。

　　3、一子一女家庭戶。父母一子一女，一般一子留家，一女出嫁，未超出1個完整的家庭單位(元)，留家的也只能與父母共用“一戶一宅”。

　　4、其他多子女家庭戶。以1個完整的基本家庭單位(元)進行理解，依此類推(略)。

　　三、特殊家庭戶口

　　1、單身戶。(習慣上稱“一人戶” 或“五保戶” )。如因身體等原因，不能結婚成家獨居一身。雖是一戶，但還不具備1個完整的家庭單位(元)。因此，不能享受“一戶一宅”。但可在空閒地上安排、審批一定夠住面積的宅基地。假如單身戶已重組家庭，符合1個基本家庭單位(元)，對方配偶又無宅基地的，可申請“一戶一宅”。

　　2、離婚戶。因結婚後已組成了1個基本家庭單位(元)，且已享受了“一戶一宅”，雖已離婚分戶，但已不構成基本家庭單位(元)，不享受“一戶一宅”條件。如另找對象結婚且有子女組成1個基本家庭單位(元)後，方可申請“一戶一宅”。注意父母已有宅基地且養其為獨生子女的離婚戶，不得再申請宅基地。

　　3、回歸戶。指在外工作的離退休人員，戶口回遷原祖居農村居住的“一戶”。原祖居有房的，不再享有宅基地，但可原宅修繕改造。原祖居無房的，儘管戶口回歸，但它與本集體組織成員有著本質的區別，即沒有土地承包經營權，在“一戶一宅”權利上是與具備1個基本家庭單位(元)是不平等的，因而也不可能符合“一戶一宅”申請條件。但可向集體經濟組織申請，經2/3村民代表同意後，在空閒地上安置一定基本居住面積的房屋，待百年後歸回集體，且子女沒有繼承權，也不發集體土地使用證。

　　4、外來戶。指外來人通過各種關係的遷入戶。表面上看是集體經濟組織成員但不管它是否具備1個基本家庭單位(元)，由於不具備農村土地承包經營權，因而在宅基地的享受上也不應當體現“一戶一宅”，更不應當享受土地補償、安置。否則會濺踏農村集體土地所有制的制度。

　　四、半家戶。指因徵地、參軍、讀書等“農轉非”的隔居隔農戶。但原祖居家庭成員中有農業戶口且在原戶口所在地居住的，可享受“一戶一宅”。

　　五、遷出戶。指原祖居農村現家庭人員全為非農業戶口且仍有老宅基地的一戶，可享受“一戶一宅”，但只能原宅翻建。

　　六、拆遷戶。經批准實施的拆遷戶，不輪戶口性質是否符合基本家庭單位(元)，只要原宅基地及房屋權屬合法，均可享受“拆一還一”(即拆一宅(整宅)還一戶)或拆一平方還一平方)的政策，而不享受“一戶一宅”規定。“一戶一宅”是對申請宅基地條件而言，“由戶定宅”，用土地管理法來規範調整。而“拆一還一”是對拆遷物是否合法而言，“由宅定戶”，用物權法來規範調整，可以宅基地安置，也可以房屋調換安置，還可以貨幣補償安置。前者是政府審批單向行為，地位不平等的，後者是雙方協議雙方行為，地位平等的。

　　綜上所述，一般地農村宅基地的申請條件是以集體經濟組織成員村民(外來關係戶除外)和“戶”為前置條件的。農村宅基地的“戶”與“宅”是兩個不同的法律概念。一個基本家庭單位(元)可以有或可能有多戶，但不能有多宅，一個二子都留家的大家庭一戶超出了1個基本家庭單位(元)，可以增宅為二宅。因此“戶”與“宅”的關係是有“一戶”不一定有“一宅”，但有“一宅”必定有“一戶”。即1個基本家庭單位(元)。關鍵要看“戶”與“宅”是否合法。不合法的關係戶和採取假離婚的分宅、分戶等形式無理要求宅基地的，不應該也不可能享受、審批宅基地。如果正確把握了上述關係，並在實踐中依法執行，那麼，農村宅基地的確權發證也就水到渠成，今年1.26《中國國土資源報》提出的一戶多宅如何確權發證就不難解決，即將開展的農村宅基地使用制度改革就不難進行。筆者認為：只要具備了一個基本家庭單位(元)，就應當享受真正的“一戶一宅”，只要享受了真正的“一戶一宅”，那就應當承認農村宅基地流轉的存在性、可能性、合理性和合法性。我們反對的、揚棄的是“一戶多宅”的流轉的非法性、不合理性。

　　據3月9日十一屆全國人大二次會議第二次全體大會悉，土地管理法將列入今年立法計劃。因此，建議在修改土地管理法時，考慮增加農村宅基地的“戶”與“宅”的關係、內容與標準。這對於加強我國農村這麼廣、農戶(宅)這麼多的宅基地管理，指導即將開展的農村土地制度改革必將產生深淵的影響。這既是土地管理的要求，更是千千萬萬農民、農宅、農戶的期盼。如果說80年代初推行家庭聯產承包責任制是農業用地改革的話，那麼今後的農村宅基地使用制度的改革將是建設用地的改革，二者同等重要。從法律層面上正確把握“戶”與“宅”的概念和關係。才能在“一戶二宅”如何確權發證問題上找到答案，少走“彎”路。重視和研究經營性用地招標、拍賣、掛牌，為政府積累建設等資金固然重要，但我國廣闊的宅基地的管理與研究應該不能偏非。