“宅基房”能否取代“宅基地”审批——农村村民建房制度改革的新思路

　　我国现行的农村宅基地制度是以农民“有地就有其居”为居住利益保障核心的。宅基地是农民的安身之本，涉及到我国农民的切身利益，关系到农村的社会局势的稳定，我国农村村民个人建房审批，从原国家土地管理法到新国家土地管理法，一直采用以宅基地的审批方式，农村村民一经批准一处宅基地，就可以在此宅基地上建造房屋。该审批方式为我国大量农民的居住保障起了不可磨灭的作用。然而，在以宅基地审批的模式，尤其是在当前新农村建设中，出现的宅基地管理混乱、无序状态。近年来，各地随着城市化进程的为断推进，大量的农村村民居住的房屋拆迁和搬迁，由于不少村民的“宅基地私有化”观念根深蒂固，以及拆迁中到的违章建筑量大面广等现象，使得当前新农村建设及拆迁工作举步维艰，暴露出了现行宅基地审批中以宅基地土地面积为审批标准的体制上存在着许多弊端。由此，对宅基地审批制度提出创新要求，笔者认为，对于符合宅基地审批条件的村民，采用直接审批房屋建筑面积的方法，即用审批宅基房取代宅基地的做法，谈些看法和建议，以供同仁参考.

　　一、宅基地审批的基本做法

　　农村村民建房宅基地的审批模式。一般以户为单位，结合每户人口、报批土地性质，给予审批一定标准的宅基地，并由农民进行自行建房的一种模式。以宅基地审批模式，主要涉及到村民审批的土地性质、审批的面积标准与人口户型等，突出强调的宅基地面积标准，与房屋建筑面积无关。根据本地多年来的操作。宅基地的面积，包含居住用房占地和生活用房附属如天井、明堂等的占地面积等部分。结合本地的宅基地审批政策，宅基地的审批标准，符合建房条件的村民，以大、中、小户为单位，审批耕地的，每户不得超过125、110、90平方米，审批非耕地的可适当增加面积，村民依法获得土地后，可以自行建造房屋。大、中、小的人口，分别为6人及以上、4至5人、以及4人以下。从上述情况看出，宅基地审批涉及各方面因素较多。

　　二、宅基地审批模式存在的弊端

　　一是容易产生大量的非法建筑。这些非法建筑，一般是指在合法土地上未经规划职能部门依法批准所建造房屋，如已取得合法土地上的天井明堂以及已建房屋上进行翻建扩建的房屋。长久以来由于，一方面多数农民缺乏规划意识，总认为只要取得了土地，就可以在合法土地上随便建造房屋，根本没有违章建筑的概念。另一方面，因我国多数农村居民布点分散、量大面广、多数地方村集体经济薄弱，基层政府对村庄规划严重滞后，再加上管理体制混乱和政府监管力度不够，尤其是在非法建筑产生后，有关部门互相推委，大量的非法建筑未及时处理，不了了之，使非法建筑多年积累严重。因上述原因，容易产生以下二种的非法建筑。第一种情况是在原合法房屋上另行增加房屋层次和建筑面积，为翻建、扩建性质;第二种情况是在新批准的宅基地上超标准超面积建房，擅自增加地下层和顶层阁楼层，高度超过标准，建房时随意性大，自然形成非法建筑。在非法建筑中，有的经村组织同意并盖章，有的经当地政府确认，但均未经依法批准。

　　二是会带来二种拆迁安置模式的不平衡。农村房屋拆迁安置，主要是实物安置，实物安置中有二种模式，一种是调产安置，另一种是迁建安置。调产安置一般是按照被拆迁旧房面积与新安置房屋面积进行产权调换并结算差价的一种方式，调产安置的主要特点是安置新房与旧房面积基本相同。迁建安置是对拆迁户的旧房予以补偿，安置的新房屋是以新批宅基地为基础，并由拆迁户自行建造新房。迁建安置的主要特点是安置新房以宅基地批准为基础进行新建，其安置房屋的建造，由于多数农村缺乏严格规划控制，对房屋建造监管不力，即使有规定面积予以建房，但在实际建房时，有些村民也要超过一般的规定面积标准，有的要超过被拆迁的旧房建筑面积更多，在这些增加的房屋建筑面积中，有加层和超高，包括增加地下层和阁楼层以及阳台面积等。由于房屋拆迁中的安置房屋面积是拆迁利益的主要部分，二种安置方式中的安置房面积的不统一性，甚至出现的较大差异，会造成二者利益的不平衡性矛盾突出。在房屋拆迁中，当同一个拆迁项目采用二种安置方式时，拆迁户就会选择迁建安置，拒绝调产安置，直至拒绝拆迁，久而久之，对下一轮新农村建设的拆迁工作带来较大的冲击，严重地影响了当地城市化进程推进。

　　三是与土地集约利用的新形势不相符。村民建房以宅基地的审批方式，不但容易出现上述问题和矛盾，而且更不符合当前集约利用的新形势。20实际80年代起，随着农民经济收入的增加和人口的自然增长、农村家庭人口结构的变化，我国农村村民兴起“建房热”，从1980年起，我国农村住房面积增长速度为每年5亿平方米，1986年最高达到9.8亿平方米，1996年农村住房比1980年增加1.3倍[1]，超标用地、占用耕地的现象十分普遍。根据《全国土地利用总体规划纲要》中确定的2000年农村居民点用地规模为0.137亿公顷，但到1990年底就达到0.149亿公顷[2]; 1986年，我国农村集体建设占用耕地达187.8万亩，其中农民建房占用耕地达100多万亩。[3]而且一般而言，与国家建设相比，乡(镇)、村建设项目前期论证少，很多项目没有经过设计单位的正式设计就施工，特别是村民住宅建设更缺乏论证，在建设和用地的过程中存在很大的盲目性，以及用地的随意性，更突出的是我国农民以宅基地审批为主的建房模式，造成了绝大多数的农民建房以为二层到三层房屋为主，这些低层次的房屋建造成了大量的土地造成了大量土地的浪费。分析上述问题的存在的原因，主要是当时阶级的我国国情是以农业型为主的农村，农民个人建房必须要有利于农业生产要求和农民的生活要求。但从近年来的我国发展情况来看，特别是在较发展区域和城市化进程较快的农村，以宅基地为主的审批方式与当前农村的农民生活生产实际有着较大的变化，如再采用原来的宅基地审批方式继续会浪费大量的土地资源，同时改变原来的低层居住型式也能符合多数农民的心理要求，综上所述，以宅基地为审批的模式与当前集约利用的形势不相符。

　　三、宅基房审批模式的构思

　　由于目前宅基地审批方式存在着较多弊端和问题，如何解决现行宅基地审批制度中存在的这些弊端，对当前新农村建设和土地集约利用起到积极作用。笔者认为采用宅基房取代宅基地审批模式的办法予以完善。

　　宅基房审批模式，应当在现行宅基地审批规定的基础上进行深化，做到新老审批制度的顺利过度。因为宅基地审批的目的是为了给村民建造房屋，其最终目的是为了给本户村民家庭的居住权，从村民居住理论来理解，是为了使获得农户的居住权。

　　第一种做法，采用直接审批建筑面积法。首先，对面积标准的确定，仍以确保原村民户口为单位，由原来的每户用地面积审批改为每户建筑面积为单位进行审批，即使新的宅基房审批模式直接采用审批建筑面积，即与建筑面积相关，与土地面积无关，同时也可设定每户面积的最高上限标准。其二，对于不同人口的户型确定，仍可结合原宅基地审批规定，按不同户型确定不同的房屋建筑面积。其三、取消宅基地审批中的按以耕地审批与非耕地审批宅基地面积标准不一性的做法，统一采用一个建筑面积标准。这样做法，有利于村民群众接受和村级干部的操作。其四、对房屋的建造方式的确定，在城乡结合部、城镇建成区域或有条件的村，应从节约集约利用考虑，采用集中联建，建公寓式房屋，做到统一规划和设计质监，保障农民建造的房屋具有达到国家标准的安全性，有利于减少和避免农村房屋规划和设计质量普遍低劣问题的产生。在其他区域的农村村民，对确实没有条件采用上述方式建房的，仍可以实行自行建房。

　　第二种做法，采用以地审批，新增设容积率指标条件。该做法是以现行宅基地审批方式为基础，采取类同商业和工业用地审批模式，对需批准的土地同时增设容积率指标，其实质就是对村民建房的建筑面积进行限定，也就是设定建筑面积的上限标准。这种做法看起来是以地审批，与第一种办法相比，显得不很直观，村民难以理解，实质上相当于以建筑面积为单位的宅基房审批做法，关于房屋建造、户型，及人口确定等问题上，可以采用第一种相同的做法。如采用该做法，能与目前的土地管理法得到较好的衔接。

　　四、变相的宅基房审批模式已自然形成气候

　　在提倡集约用地和持续利用土地资源的今天，各地在审批宅基地上的许多做法已逐渐接近笔者提出的宅基房审批模式。第一、从现行的宅基地审批情况来看，农村村民个人建房由分散向集约，由自行建房向集体联建方向转变。近年来，由于土地宏观控制和土地指标的紧缺，农村个人建房的审批，从分散到集中，单体到集合，从单家独院到多户联建和几十户组合的多层公寓建房，村民建房的审批宅基地面积，也呈急剧减少的趋势，特别是在发展的区域，农民建房由自行建房到集中联建，统一建房严格按规划、设计、质监的情况较为普遍，逐渐消除自行自建房的现象。第二、目前大量的拆迁安置也呈现了小高层和高层的情况。随着城市化进程的推进，房屋拆迁量大面广，土地价值攀升，大多数地区拆迁安置，做到严格控制建造二、三层房屋，一般为五至六层，在城郊村或城中村的拆迁置中，安置房一般由多层向小高层和高层较转变，土地利用率明显增加，从本区域新城区的33平方公里的范围测算，对区域内的农村村民旧房进行拆迁，然后进行安置，安置房屋一般为五层住宅，经测算比较，可以节约出土地40%左右。改革开放以来，随着农民生活、生产方式的改变，村民宅基地用于生活生产的附属设施用地也逐渐被取消，更进一步向集约利用方向发展。分析目前农村居住现状，农民居住的房屋建筑面积在不变的情况下，呈现了宅基地面积占有越来越少的情况，从本地某村的调查情况来分析，该村的平均每户的占用宅基地面积，由过去的每户占用土地100平方米到现在平均每户占用土地面积30平方米左右，有的甚至更少，每户房屋建筑面积与占用土地面积的比例呈现明显反差。

　　综上所述，采用宅基房审批不但可较好地解决本文中提及非法建筑产生问题，有利于解决目前农村拆迁中二种实物安置不平衡性矛盾，有利于土地的集约节约利用，还与当前国家出台的物权法的部分内容得到较好的衔接。而且，在农民建房审批的具体实施中，具有较强的可操作性。采用宅房取代宅基地的审批模式，特别是在的较发展地区具有一定的实用性。随着我国城市化进程的不断推进，目前的农村正步入大兴土木的规模建设时期，对于改革农村村民建房制度，对现行的宅基地审批制度能否采用宅基房审批的办法进行改革，引起有关国家立法部门的重视，是值得我们研究的一门课题。 (发表于《浙江国土资源》2007年第11期)

　　[1]杨尚英，《我国农业土地资源持续利用存在的问题和对策》，《咸阳师专学报》，1998年第3期，第22页。

　　[2]叶剑平，《中国农村土地产权制度》，北京：中国农业出版社2000年版，第71页。

　　[3]王卫国，《中国土地权利研究》，北京：中国政法大学出版社1997年版，第71页。