不服宅基地使用证的间接利害关系人案件初探

　　内 容 摘 要

　　宅基地与人们的生活息息相关。由于1987年全国颁证时各种行政程序不尽规范，人员素质偏低，造成了发证工作中的诸多失误。随着人们对住房用地追求宽大的需求，围绕宅基地的纠纷日益增多，当时发证工作中存在的问题明显暴露。相关的诉讼也逐年上升。其中，持证人作为原告提起诉讼的行政案件比较简单，多因行政机关(政府)将其原有的面积少填少发而引起的。而作为持证人以外的间接利害关系人因行政机关的颁证行为受到侵害的保护问题，在司法实践中存有歧义。笔者认为：间接利害关系人虽不同于持证人，不是行政机关具体行政行为的直接指向对象，但同样具有原告诉讼主体资格，同样可对颁证的行政机关提起诉讼。起诉人只要在主观上对行政机关的颁证行为怀疑即可，只要在主观上认为该颁证行为侵犯了自己的合法权益即可;间接利害关系人的起诉期间不同于持证人，持证人在接到宅基证件的同时即知悉了具体行政行为内容，对此具体内容如果持证人认为颁证机关侵犯了其合法权益，即可及时地主张权利，而间接利害关系人由于不是具体行政行为的直接相对人，所以不能完全知悉具体行政行为内容，持证人也无法定义务告知其具体行政行为内容，只有当其合法权益(如相领权等)受到侵害时，间接利害关系人才知悉了具体行政行为内容，此时，才能主张权利;对于间接利害关系人超起诉期限起诉的，法院应裁定驳回起诉人的起诉，即起诉人丧失了起诉权，而不应驳回起诉人的诉讼请求。

　　大家知道，土地是人类重要的生产、生活资料，而宅基地则更是人民群众基本的生存条件之一，这在广大农村显得尤为重要。1986年第一部土地管理法颁布以后，于1987年在全国范围内开展了自解放以来的第二次宅基地确权工作。但因当时的确权颁证工作缺乏严格的行政程序规范，已造成了诸多矛盾和失误。随着《中华人民共和国土地管理法》的深入实施，人们运用法律武器依法保护自己宅基权利的意识明显增强，广大农村因宅基地使用证引起的纠纷愈来愈多，这些纠纷如若处理不当，轻则影响邻里关系，重则往往矛盾激化，由简单的宅基纠纷，演化成治安案件、行政案件、甚至酿成刑事案件，严重影响了社会治安稳定、经济繁荣和正常的生产生活秩序。(笔者身边就有一起因宅基纠纷而因发的治安案件、行政案件、刑事案件并发的惨剧)。

　　一、宅基地使用现状及成因

　　1987年，由于地方政府在宅基地的确权发证中的急于求成心里，把大量的本应由自己及其职能部门颁发宅基地使用证的具体行政行为(工作)逐级委托给农村基层组织。临时抽调的农村人员素质偏低，且未经严格的培训，在具体实施中带有极大的随意性。

　　首先，在程序上，政府丈量宅基时，本应按有关规定通知户主和四邻到场，对丈量的数据均确认无误后，在登记表上签字按手印，再由行政机关审批，户主间有纠纷的，暂不发放宅基地使用权证。但在实际操作中，绝大多数只是叫户主到场，四邻均不涉及，更别说个别的连户主都未到场，只有具体工作人员逐户丈量填表，户主过后签字按指纹即可，四邻的名字及其他内容由丈量人一填了之。而政府机关多疏于书面审查即予以批准，特别是更有甚者政府把提前盖好公章的空白宅基地证一并下发到村组，由农村工作人员填写代发。农村人员填表后，在未报政府机关批准的情况下，就把填写多有缺项或有误的宅基使用证提前发放到了村民手中，在政府和农村基层工作人员之间出现了只委托、不监督，只盖章、不审查，只发证、不负责，先发证、后审批等不按程序发证的现象。以至政府对宅基地的确权所出的诸多失误，造成了现在的大量邻里纠纷和行政诉讼。

　　其次，在事实认定方面，由于人们受传统观念的影响，特别忌讳棺材型宅基。而具体工作人员在对宅基地的测量堪验中，就把根本不规则的宅基地，一律按对等边长予以登记确权。丈量时多是只量长、宽各一个边，有的还按70年代审批的尺、丈照抄，更有甚者，按土改确权时并非准确统一的步、尺换算后填写，对历史上度量衡的演变，房屋翻建中方位的变迁等相关因素未作考虑。因此规则或不规则的宅基经确权登载到宅基地证上，均显示为标准的双边对等宅基，无形中造成了许多相邻之间的连环性交叉，出现把同一部分宅基重复确权给两户使用，有的任意扩大或缩小面积，有的则把走道也确权在宅基内，有的只确权房屋的占地面积，而未将院落随房一起确权，有的确权时未给户主留下出路，成了“囚房”。

　　二、宅基地使用证之间接利害关系人原告诉讼地位及其他

　　由于1987年前后颁发宅基使用证的随意性，引发了大量的宅基地使用证案件的骤然升温，且该类案件复杂：有的侵犯了他人宅基的使用权;有的属同一部分宅基地被重复确权给两户甚至多户使用;有的侵犯了他人的相邻权;有的侵犯了他人宅基地上附着财产的所有权等等不一而足。其中所涉及到的人员有具体行政行为相对人，即持证人，亦或直接利害关系人;有具体行政行为相对人之外的第三人，即其他间接利害关系人，他们一般是行政侵权的受害人。

　　持证人，就是指颁发宅基地使用证具体行政行为中，行政管理方直接指向的对象，亦称具体行政行为相对人。持证人向法院提起行政诉讼的原因，一般是发现自己原来使用的面积较大的宅基经政府确权后而缩小。这是宅基地使用证案件中最常见的类型，对该种案件的处理，行政诉讼法规定得明确详尽，在此不作论述。笔者只想就具体行政行为所直接指向对象以外的第三人，即宅基地使用证之间接利害关系人原告诉讼地位及其他作一点联想。

　　所谓宅基地使用证之间接利害关系人，是相对于持证人而言的，它是指具体行政行为直接指向对象(持证人)外的第三人，换言之，就是说与该宅基地使用证存在法律上利害关系的利害关系人。

　　(一)间接利害关系人原告资格问题

　　《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政诉讼中的原告就是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，以自己的名义提起诉讼从而引起诉讼程序发生的公民、法人或者其他组织，因此，原告就是表述什么人具有起诉权，即什么样的人可以提起行政诉讼。虽然公民、法人或其他组织有权对行政机关的具体行政行为不服提起诉讼而成为行政诉讼中的原告，但涉及到具体案件时，并非任何人都能起诉，只有具备一定条件的公民、法人或其他组织才是合格的原告，其诉讼才可能被人民法院受理。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，笔者认为，作为原告的最主要的条件，就是自己在主观上认为行政机关的具体行政行为，侵犯了其合法权益，在这里，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条也十分明确地作出了规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为，侵犯了其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。关于该规定中的“认为”该怎样正确理解呢?笔者以为，只要起诉人主观上有这种认识即可，而无须考虑是否真的受到了侵害，不以其合法权益是否受到侵害为要件。即：提起行政诉讼的主观条件——对行政行为的怀疑①。况且，其合法权益是否实际受到侵害，只有经过法庭审理才能查明，单纯书面审查其合法权益是否受到侵害与法律规定相悖。此外，这种“认为”应理解为起诉人自己的认为，或怀疑，而不是法院或法律认为。法律认为只能在案件的实质审理阶段作出判断，并以法院判决的形式与法院的“认为”相一致。这里需要注意的是，法律认为，即：“法律事实一般应当与客观事实相符合” ②。“法律事实必须以客观事实为追求目标” ③。彻底杜绝“属于法官主观原因导致的认定事实错误，从而造成客观事实与法律事实不一致” ④。相反，过于严格理解“认为”的含义，势必缩小当事人的诉权范围，违背行政诉讼法的立法宗旨。实践中，关于原告条件的界定，还有人认为起诉人必须与被诉的具体行政行为具有实际的法律上的利害关系。这种观点其实是站不住脚的。因为当时产生这种观点的原因，是为防止产生全民诉讼，限制有些人滥用诉权，保障法院工作正常进行。笔者以为这种观点在理论上找不到根据，在实践中缺乏可操作性，有主观臆断之嫌，因不经过开庭审理，我们无法认定起诉人与被诉具体行政行为之间的利害关系。

　　不服宅基地使用之间接利害关系人提起的诉讼，表现出了行政主体与非直接行政管理相对人之间的特殊行政法律关系。行政法律关系是指在行政管理过程中形成的，行政管理机关与公民、法人或其他组织之间发生的由行政法律规范调整的社会关系。在行政诉讼中它表现为诉讼中的原告和被告之间在诉讼之外存在的一种法律关系，由实体法律规范确定，受实体法律规范调整。行政法律关系的主体一方是行政主体;另一方可以是直接的行政管理相对人，如公安机关与有违反治安管理处罚条例行为的人;也可以是该具体行政行为的关系人，如甲和有关机关颁发给乙土地使用证行为之间形成的关系。因为行政机关的具体行政行为，具有公定力和拘束力，一经做出，未经法定程序不得撤销，全社会各个成员都应严格遵守。行政机关向申请人颁发宅基地使用证的行为，可能影响除申请人以外的公民、法人或其他组织，即非直接的行政管理相对人的合法权益，如果他们认为该颁证行为侵犯了其合法权益，则具备原告条件，有权向人民法院提起诉讼。当然，具备原告条件的人在起诉时法院是否受理，则要依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的其他条件而定。实践中，起诉人起诉后，除审查是否有明确的被告，是否属于受案范围和受诉人民法院管辖外，还应审查其诉讼请求是否明确和有无起诉的事实根据。一般情况下，只有起诉人提供了行政机关颁发给他人的证件，或有其他证据能够证明被告颁证行为存在，向法院起诉的，法院就应当受理，因为这里的事实根据仅仅指程序意义上的证据，而非实体意义上的证据，只有程序上的事实根据才能引发诉讼程序的开始。

　　(二)关于间接利害关系人起诉期间问题

　　所谓起诉期间，又可称作行政诉讼起诉期限，就是指公民、法人或其他组织认为自己的合权益受到具有国家行政职权的机关或组织及其工作人员行政行为的侵害，依法向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期限。行政相对人只有在法律规定的起诉期限内提起行政诉讼，才有可能获得司法救济。否则，其合法权益就难以通过司法救济的途径得到保障和实现。这里所讲的行政相对人依法向人民法院提起行政诉讼，即实施起诉行为的理论根据来源于行政诉讼中的诉权，其法律根据则是法律明确规定的起诉权⑤。

　　对间接利害关系人的起诉，首要的问题是查明和确定其是否超过起诉时效(起诉期间)，这就涉及到起诉人对行政机关的具体行政行为是在行政诉讼法实施前知道的，还是在行政诉讼法实施后才知道的?时效的计算是从知道行政机关作出具体行政行为时开始计算，还是从知道行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益之日开始计算?

　　司法实践中，在行政诉讼法实施以前知道行政机关作出具体行政行为的，当时的法律、法规没有规定可以向法院起诉，法院不予受理。这是最高人民法院关于贯彻《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见第三十三条设定的第一种情况，十分明确;同时，该条的但书部分明确规定：当事人在行政诉讼法实施后才知道行政机关作出具体行政行为的，人民法院应依法予以受理。

　　上述有关受理内容，现在大家都能达成共识，但对具体的时效如何计算仍有分歧。一种意见认为，应按中华人民共和国行政诉讼法第三十九条的规定，当事人“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。另一种意见认为，可参照《贯彻意见》第三十五条，应当从知道作出具体行政行为之日起，最长不得超过一年。这两种观点的相同之处均是以知道作出具体行政行为之日为起点，不同的是时效的终点不一。

　　上述两种观点尽管似乎都有法条依据，可相对于间接利害关系人却有失公正，因为他们不属于具体行政行为的直接指向对象，而是第三者，即与争议有法律上的利害关系的第三人。他们所处的地位和环境不同于持证人，作为具体行政行为的直接对象，持证人一接到行政机关的确权证书，就会直接得知具体行政行为的详细内容，进而辩明具体行政行为是否侵犯了自己的合法权益。即使自称不知道，只要有存在的客观事实，就可被法院依法认定为应当知道。因此，对持证人直接起诉的，法院很容易判明起诉期间，而间接利害关系人却不同，政府对宅基的确权未经公开程序，持证人接到宅基地使用证后，一般不向他人告知，特别是占了便宜的人，再说持证人也无向他人告知的法定义务。在如此条件下，间接利害关系人根本上没有机会得知政府为第三人宅基确权的实质内容，退一步说，即使间接利害关系人知道政府为第三人确权颁发了宅基地证，也不可能确切知道该证是否侵犯了自己的合法权益。别说给三个月或一年的时效，就是延长到三年五年也未必公正。因为造成他们不知道权益是否被侵犯的原因和过错不在他们，而是政府行为的瑕疵和责任。如果把政府的责任强加于被侵权人，有失法律的公正和尊严，也有损人民政府的形象。

　　随着2000年3月10日最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)的出台。间接利害关系人在起诉期间方面的权益得到了切实保障。

　　1、行政相对人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。

　　不知道行政机关的具体行政行为内容的，主要是指许可行政行为、颁发使用权证行政行为这些授益性行政行为的利害关系人，对该具体行政行为往往是在过了较长时间后或者在出现了其他事实，涉及其他法律关系时才获悉的。对这种间接利害关系人起诉时效问题《解释》作了特别规定，即公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起最长不得超过20年。其它具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理⑥。这些规定在保护间接利害关系人的诉权及起诉期限的设置上更合理，与行政法的立法精神更趋一致。

　　那么，在审判实践中，如何正确确定间接利害关系人知道或者应当知道起诉期限或具体行政行为内容的时间?笔者认为，应该把握好以下几点：(1)具体行政行为的内容应该是指利害关系人通过正常途径获悉的具体的、实质性的内容。如果利害关系人通过道听途说等非正常渠道获悉的只是某一具体行政行为一般性的信息，仍属利害关系人不知道行政机关作出具体行政行为内容的情形。如间接利害关系人只知道行政机关作出了具体行政行为，但对该具体行政行为内容却一概不知，对此，就不能认定为该间接利害关系人知道了具体行政行为内容;(2)所谓知道或者应当知道，虽然在实践中法官的判断带有一定的主观性，但这种主观性不是主观臆断，而应基于一定的客观事实。如判断直接相对人是否知道具体行政行为，主要以相对人对具体行政行为的签收为标志，而判定应当知道则要根据一般的情理，常识和案件的具体情况来推定。而判断间接利害关系人是否知道或者应当知道的标准，则只能是侵害事实的发生，只能是间接利害关系人发现了自己的合法权益受到了侵害以后，否则那些持证人，特别是暗箱操作，占了便宜的一方和徇私枉法的行政机关，是绝不可能让间接利害关系人知道的;(3)在一般情况下，起诉期限应当从相对人知道作出具体行政行为之日起开始，而不是从行政机关作出具体行政行为之日起开始;(4)被告人认为原告起诉超过起诉期限的，由被告负举证责任。证明的事实包括：原告知道或者应当知道起诉期限或具体行政行为内容的时间;原告未行使诉权是否经过了法定的起诉期限。如果被告认为原告的起诉超过起诉期限，但又不能举证，就应以原告实际行使诉权时间作为起诉期限的开始时间。

　　2、行政相对人虽然知道具体行政行为内容，但由于行政机关未告知诉权或起诉期限的，起诉期限应从行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。需要注意的是，由于知道诉权并不必然知道起诉期限，因此，笔者认为，在行政机关未履行告知义务或告知内容不完全时，起诉期限均应从行政相对人知道或者应当知道起诉期限之日起计算。

　　三、几种裁判形式

　　(一)根据《行政诉讼法》的规定，结合审判实践，笔者认为不服宅基地使用证案件的裁判形式有：

　　(1)裁定驳回原告起诉。起诉人的起诉能否得到人民法院的接受，关键是起诉人的起诉是否符合《行政诉讼法》第41条的规定条件，如果起诉人起诉时已具备起诉条件;起诉状不合乎要求或诉讼请求不具体的，应告诉其予以补正。如果起诉人起诉缺乏事实根据，仅仅递交起诉状，但却未提交行政机关颁发给他人的土地使用证，也未有其他证据证明该颁证行为存在的，应当裁定驳回原告的起诉。

　　(2)判决维持行政机关的颁证行为。根据《行政诉讼法》第五十四条规定，人民法院对于在证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的情况下作出的具体行政行为，判决予以维持。

　　(3)判决撤销被告的颁证行为。如果原告起诉后提供了足够的事实根据，证实自己对行政机关批准他人使用的宅基地享有合法的使用权，而行政机关不能提供证据证实原告对该争议的土地不享有使用权，或在颁证过程中有程序违法，适用法律法规错误，超越职权的情况之一的，人民法院则应依法判决撤销被告的颁证行为，以维护原告的实体权益。

　　(二)间接利害关系人超法定起诉期限的后果是丧失起诉权。依法应裁定驳回原告起诉。这在司法实践中是颇有争议的问题。

　　对超过起诉期限起诉的，有人不认为应当裁定驳回原告起诉，而认为应当判决驳回原告的诉讼请求。笔者认为这种观点是错误的。判决驳回诉讼请求和裁定驳回起诉不同。第一，前者是当事人对自己诉讼请求提供不出证据证明，由人民法院对原告的无理请求作出不予支持和保护的实体处理;而后者则是指原告因超过起诉期限起诉，依法丧失了起诉权。第二，前者适用的是实体法关于实体权利的规定;而后者则是从程序意义上出发，对超过法定起诉期限起诉则依法丧失了起诉权，从而以维护行政行为的权威和相对稳定性。可以肯定地说，原告超起诉期间起诉因丧失了起诉权依法虽不能被支持，但这决不可以反过来说明被告的具体行政行为就具有了合法性和合理性。第三，前者是对当事人因在实体法上与具体行政行为无利害关系而宣告其败诉的处理结果，无新的证据，其不能再向法院起诉，从而使具体行政行为自原告败诉后能够得到执行;而后者只是当事人在起诉时已丧失了向法院起诉的权利，但法院未对其实体上的权利予以评判，如果行政机关本着违法必纠的原则，积极主动地对其错误地具体行政行为予以撤销而重新作出正确的具体行政行为的话，当不受法院裁定驳回原告起诉之影响。故笔者认为此种案件裁定驳回原告起诉为宜。

　　参考文献：

　　1、《论行政起诉条件》 张玉录著，载《行政论坛》1999年第4期

　　2、《论法律事实与客观事实》 孔祥俊著，载《政法论坛》2002年第5期

　　3、《中国行政诉讼法教程》 马原主编，红旗出版社1995年版

　　4、最高人民法院研究室编《司法文件选》，人民法院出版社，2000年第5辑

　　5、孔祥俊：《论法律事实与客观事实》载《政法论坛》2002年第5期第86页