从一起拆迁案谈土地储备中心的土地储备行为

　　[案情]：

　　2006年8月17日，某市土地储备中心为了实施土地收购储备，向该市建设局申请对一居民小区进行拆迁，并提供了以下材料：（一）该市发展计划与经济贸易委员会的《关于对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复》；（二）该市规划局颁发的建设用地规划许可证；（三）该市人民政府的建设用地批准书；（四）该土地储备中心的拆迁计划和方案；（五）该市建设银行出具的该中心拆迁补偿安置资金1000万元的证明。该市建设局审核后，于2006年8月25日向该市土地储备中心颁发了房屋拆迁许可证，张贴了拆迁公告。刘某的房屋在拆迁范围内，其认为土地储备中心将拆迁项目用于土地储备的行为违法，遂以该市建设局为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销该市建设局颁发给该市土地储备中心的房屋拆迁许可证。法院依法追加该市土地储备中心为第三人参加诉讼。

　　[分歧]：

　　本案在审理过程中，对土地储备中心能否成为拆迁人有不同意见。

　　一种意见认为，土地储备中心向该市建设局提供的材料符合国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条的规定，具备颁发拆迁许可证的法定要件，可以成为拆迁人。该市建设局向土地储备中心颁发的房屋拆迁许可证合法，应驳回刘某的诉讼请求。

　　第二种意见认为，土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人，其将拆迁项目用于土地储备的行为违法，该市建设局向其颁发的房屋拆迁许可证应予撤销。

　　笔者同意第二种意见，理由如下：

　　[评析]：

　　一、土地储备项目不属于建设项目

　　国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。本案土地储备中心提供给该市建设局的“建设项目批准文件”是该市发展计划与经济贸易委员会的《关于对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复》，该批复是对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复，而非是对土地储备中心所要实施某一具体建设项目的批复。建设项目批准文件，是指政府计划部门对建设项目的立项批准文件，土地储备显然不是建设项目，不能等同。

　　二、土地储备中心的性质决定其不可能拥有建设项目

　　土地储备中心是全民性质的事业单位，是作为国土资源局的一个部门在开展工作，通过收回、收购、置换、征用等方式取得土地予以储备，以供应和调控各类建设用地，保证国有土地资产保值增值。土地储备中心的这一性质决定其只能从事土地的收购储备，而不是从事项目的建设，不是建设单位。若其作为拆迁人，其不可能取得《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定的申请领取房屋拆迁许可证的5个法定要件中的“建设项目批准文件”，因为其没有真正的建设项目，真正的建设项目在此阶段还未确定和立项。此后确定立项的建设项目，其建设单位也不会是土地储备中心，因为土地储备中心的职能是专司土地的收购储备，而不是从事具体项目的建设。即便其储备土地并进行前期的一些开发，也不是真正意义上立项的建设项目。从《城市房屋拆迁管理条例》第7条的规定不难看出，“建设项目批准文件”是申领房屋拆迁许可证5个法定要件中的首要的前提条件，没有这一要件，其余的4个要件也就成了无源之水、无本之木，其内容是否合法，不言而喻。

　　综上，土地储备中心的性质决定其不是建设单位，不可能拥有建设项目，土地储备项目亦不属于建设项目，故土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人。该市建设局向其颁发房屋拆迁许可证的行为违法，应予撤销。

　　江苏省新沂市人民法院