对拆迁范围内的院落、空地是否应予补偿

一、案情王某有祖传民宅一幢，该房产在社会主义改造中被充公。后经落实政策，该房产又发回王某。该房有两层，每层116平方米，还有房前128平方米和房后83平方米的两个院落。房屋土地权证完备。 2003年12月该房屋被列入拆迁范围。拆迁入请评估事务所评估，评估事务所仅对房子进行了评估，未对空地进行评估。拆迁人也不同意对空地进行补偿，双方未达成补偿安置协议。拆迁人遂向某市城市拆迁办公室申请裁决。拆迁办公室裁决对院落、空地不予补偿。被拆迁入王某不服，诉至法院。

二、分析

该案例的焦点在于对拆迁范围内的院落、空地是否应当予以补偿。对于这一问题，有两种不同的观点：一种观点认为，院落、空地具有使用价值，应当给予适当的补偿。另一种观点是，《城市房屋拆迁管理条例》中没有规定对院落、空地给予补偿，所以不应补偿。

笔者赞同第一种观点，理由是：

（一）对院落、空地进行补偿有充分的法律依据。1、《土地管理法》中有对收回土地使用权的相关规定。《土地管理法》第五十八条规定：“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的； （二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；…… 依照前款第（一）、（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”当前城市房屋拆迁大多数是政府为了公共利益收回土地或者为了实施旧城改造调整使用土地，这两种情况，均应补偿土地使用权人因土地使用权受到侵害而遭受的损失。因此，笔者认为，《土地管理法》从法律上为拆迁中院落、空地的使用权人设定了享有补偿的权利，拆迁入在拆迁中应当按照法律的规定对被拆迁入的院落、空地予以补偿。2、《城市房屋拆迁管理条例》隐含着相关的规定。新《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）已实施近3年了，然而仍有些人对其中的有关条文缺乏正确的理解，在处理被拆迁房屋补偿方面的纠纷时，对有关规定不能正确的适用。主要问题有：

（1）《条例》第2条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”有人根据这一条认为，城市房屋拆迁中涉及到货币补偿的问题应依据《条例》，《条例》中有补偿标准就补，否则就不补。而《条例》中并未提及院落空地的补偿问题，所以不应补偿。这种观点是当前许多地方拆迁时对院落、空地不予补偿的理由。笔者以为，这种对《条例》的理解是片面的。房屋拆迁中涉及的问题很多，如，房地产开发、土地管理等一系列问题，仅仅依据《条例》是不可能解决所有的现实问题。2001年国务院在修改《条例》时坚持的一个原则正是要与有关法律、行政法规规定相衔接，其中包括了《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》、《合同法》、《仲裁法》、《行政复议法》、《行政处罚法》的有关规定。因此，在城市房屋拆迁中面临的具体问题，亦应当考虑其他的法律、法规有无相关的规定。另外，从效力等级上看，《条例》是我国最高行政机关国务院制定的行政法规，《土地管理法》则是全国人大常委会制定的法律。显然，在适用法律时，必须首先考虑《土地管理法》对相关问题的规定。

（2）《条例》第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”有入认为，这一条是目前房屋拆迁货币补偿的标准，其中区位、用途、建筑面积是计价标准，而建筑面积是房屋产权登记上的面积，不包括院落面积。笔者以为，这样的理解不够透彻。为了正确解读这一条；关键是要弄清“等因素”究竟应当包括那些因素？过去，大家常常认为它包括被拆迁房屋的成新程度、权益状况、建筑结构形式、使用率、楼层、朝向等。这些因素一般在具体的拆迁中被考虑了。但是，对于有无院落、空地这一因素争议却很大。笔者以为，既然货币补偿的金额，以“房地产市场评估价”来确定，那么，能够影响被拆迁房屋的市场价的因素均应被列入。因为，房地产市场评估活动应当坚持的一个重要的原则就是替代原则。该原则要求对房地产的估价结果不得明显偏离类似房地产在同等条件下的正常价格。类似房地产是指与估价对象处于同一供求范围内，区位、用途、建筑结构、使用面积等方面与估价对象相同或相近的房地产。那么，对带院落的房屋进行评估时亦应选择同样带院落的房屋的市场交易价作参考。在房地产评估时，不但要考虑房屋本身及占用的土地，还要考虑被拆迁入拥有的院落及拥有的附属设施。因此，《条例》第 24条中的“等因素”应当包括对被拆迁房屋的价值产生重要影响的院落、空地。

（二）被拆迁人对院落、空地享有的土地使用权受到侵害，应当得到应有的补偿。

对被拆迁入合法使用的院落、空地进行补偿不但有充分的法律依据，也有厚实的法学理论基础。被拆迁人对合法使用的院落、空地虽然不享有所有权，但拥有使用权，在物权法则中，所有权和使用权是可以分离的。所以在处理房屋拆迁补偿问题时不要把两者捆绑在一起，简单地认为被拆迁人对院落、空地不享有所有权，就不予补偿。另外，有权利就应有救济，有损失就应有补偿，这是一条最基本的法律原则，既然法律赋予被拆迁入享有土地使用权，就应该对该权利的行使提供保障和救济，土地使用权受到侵害，应给予补偿。

我国有两种土地所有制，即国家所有制和农村集体所有制；在法律上表现为两种土地所有权，即国家土地所有权和集体组织土地所有权‘我国法律规定了城市的土地属于国家所有。但是，《土地管理法》第9条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用……”可见，在我国，国有土地所有权与使用权是可以分离的。

国有土地使用权是指非所有人在国家所有的土地上享有的一种权利。它的权利客体是城镇国有的土地；其权利主体是特定的享有国有土地使用权的公民、法人或其他组织，而义务主体则是不特定的人。国家土地使用权人依法享有对国有土地占有、使用、开发利用、经营和收益的权利，这些权利受国家法律保护，任何人不得非法干涉。所以，国有土地使用权是一种派生于国家土地所有权的他物权，具有对世权和排他权的特性。

在城市房屋拆迁中，拆迁入拆掉房屋的同时也损害了被拆迁入对房前屋后的院落、空地的土地使用权，因此，拆迁入应当对此予以补偿。那种坚持因为城市土地属于国家所有，所以对院落、空地不应补偿的观点违背了我国土地所有权与使用权相分离的原则。这种观点不仅不符合有关法律规定，也不利于对国有土地使用人的合法权益进行保护。

三、本案引发的法律思考

随着我国城市建设的发展，旧城改造的力度不断加大，房屋拆迁引发的纠纷也逐年增多。各方当事人常常在拆迁安置补偿标准、方式等问题上引起激烈的争议，其中不少涉及到院落、空地的问题。虽然有的被拆迁入对其房前屋后的土地拥有完备的权利凭证，依法享有土地使用权，但是，这种权利在拆迁时却难以得到保护。在许多情况下，被拆迁人没有享受到对院落、空地的补偿。如何切实保障被拆迁入的土地使用权不受损害？笔者认为，应从以下两个方面来解决这个问题：

（一）地方性法规或行政规章应明确规定被拆迁人享有对院落、空地进行补偿的权利。

当前城市房屋拆迁活动多以2001年11月国务院颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》为解决纠纷的最高层次的规范性依据。但该《条例》较为原则，缺乏可操作性，难以统一全国各地所有的拆迁活动。因此，在拆迁补偿安置方面，常常依据各个地方政府甚至是县级政府所制定的规范性文件。这些规范性文件在拆迁补偿方面一般只规定房屋的区位、建筑结构、房屋类型、实际新旧状况和建筑面积为应考虑的因素，鲜有提及院落、空地。这已成为一些拆迁入对被拆迁入的院落、空地不予补偿的借口。因此，有关拆迁的地方性立法需要进一步完善，各地的拆迁管理法规或规章应当明确规定被拆迁入对院落、空地享有补偿权。这样做不仅有利于法制的统一，而且能使被拆迁入的合法权益得到应有的保护。

（二） 制定对院落、空地进行补偿的标准。

在规定被拆迁入对院落、空地的补偿权的同时，有必要确定补偿的标准。对此，有人建议应当视具体用途而定；也有人认为应将补偿与地价挂钩。笔者认为，前者做法能够真实反映院落、空地的使用价值，但是明显缺乏可操作性，因为被拆迁入对院落、空地的利用有多种方式，有的种植花草，有的停放车辆等等。评估机构很难掌握具体情况，而且可能出现被拆迁人为了多获得补偿虚报的情况。后一种做法比较容易确定补偿金额，但是一刀切也不合理，因为院落；空地的具体使用的方式不同会给被拆迁入带来不同的经济利益。因此，笔者认为，应当采取折衷的做法，以院落、空地的地价为主，兼考虑房屋的具体用途。可以参照有关土地征收补偿政策，对院落、空地按评估地价的一定比例补偿土地使用人，同时，对一些作特殊使用的空地（如停车场等）按照其商业价值适当增加补偿。

钱昕