“烂尾工程”的法律预防

“烂尾工程”一词是从香港传人的，意为建设工程尚未完工，发展商便不知所踪，或半途停工所建物业迟迟不能竣工交付。也有人将此称为“马拉松”工程。

一、烂尾工程的危害

从九十年代初开始的全国性的大规模房地产开发热在经过两三年之后便骤然 降温。与此同时，一些刚圈起地皮还未来得及建设或工程尚未完工就被迫停工的 “烂尾工程”也随处可见。

烂尾工程从主观上可分为恶意和非恶意两种，‘所谓恶意的是指房地产开发商 故意欺诈或见利忘义，在贷款未还，工程款未付，并收取了许多预付款后便卷款 而去。所谓非恶意的是指开发商在自有资金不足的情况下，盲目上房地产项目， 一旦资金来源不畅，工程便被迫停顿。

烂尾工程不仅常常引发纠纷，而且所造成的损害波及面非常广。一般来说， 烂尾工程的受害者主要有：

1.国家

烂尾工程使国家土地常年闲置，不仅影响土地费用的及时回收，而且由于所建房屋不能进入正常的流通领域，也使国家的有关税收流失，直接造成国家土地资源和财富的巨大浪费。

2.银行

房地产项目投资大，如果离开银行的支持，仅凭开发商的自有资金，房地产开发是难以顺利进行的。而银行贷款的回收一般是在工程竣工并取得销售业绩 后。若工程不能按期竣工，银行贷款也就难以按期回归。我市目前几处大的烂尾 工程银行都是最大的债仅人。

3.开发商

房地产开发在国际上被公认为高利润、高风险的产业。房地产投资必须经过周密的市场分析和科学论证后方可实施。然而在高利润的诱惑下，一些开发商未经充分论证，便盲目上房地产项目，导致投资失误，身背巨额债务而使企业破产或停业。青岛市最多时房地产企业有四、五百家，而现在真正有项目又能正常运？转的也就是一百多家。

4.建筑商 .

尽管这几年国家有关部门三令五申严禁施工单位垫款承包。但为了承揽工？程，施工单位常以带资施工为条件参与工程招标。当施工单位无力继续垫资，建设单位后续资金又跟不上而出现烂尾工程时，施工单位不仅损失了垫付的资金，而且应得承包费也难以获得。

5.消费者

根据法律规定，投入的工程款按提供预售的商品房计算，达到工程总额的25％以上便可开始预售。一旦形成烂尾工程，消费者既得不到房子常常要不回预付款，所受损失可想而知。

6.材料供应商

近几年，建筑材料市场竞争激烈，为争取客户，许多供应商常采用赊销的办法促销。一旦房子盖不起来，开发商赔了本或携款而逃，所供应的建筑材料也就打了水漂。

二、形成烂尾工作的原因

造成烂尾工程的原因是多种多样的，既有宏观方面的，也有微观方面的，既有主观因素有客观因素，既有政策方面的原因也有法律方面的原因。本文主要从法律方面分析一下烂尾工程的原因。

1.立法滞后

全国性的规模较大的房地产开发是从一九九二年开始的，对如此大规模的房地产开发，立法上是缺乏准备的。对房地产开发中容易出现的问题缺乏预见性及预防措施。以致在这股房地产开发热后期，一些矛盾纠纷便纷纷暴露出来。而我们却缺乏完善的法律规范房地产开发中的无序状况，解决房地产开发中的各种矛盾。比如因对房地产公司的审批、设立、资质条件、项目立项等缺乏严密的程序规定，以致房地产开发公司一哄而上盲目设立。一些新设立的公司虽无一分钱的资金，但靠玩“空手道”，炒地皮，炒项目，照样大发横财，而一些项目炒了七、八手之后仍然是空地一片。

2.法律意识不强，执法欠缺力度

本来我国房地产方面的立法就很不完善，但既便对已颁布的法律、法规，执行情况也很不理想。比如《土地管理法》在一九八六年便颁布实施。其中规定了较严格的土地使用权取得和审批程序。如第25条规定：“国家建设征用耕地1凹0亩以上，其他土地20阗亩以上的，由国务院批准”。但实际上，化整为零，越权批地，甚至以集体所有的土地搞商品房开发的现象仍很普遍。从九五年开始，为规范房地产市场，国家又颁布了不少新的法律、法规。如《城市房地产管理法》、《城市房地产开发管理暂行办法等），其中严格规定了房地产开发公司的资质条件，设立程序，项目的立项审批程序等等。但在实践中这些规定执行的也并不太好，有些根本没有自有资金的也照样大搞房地产开发。未交齐土地使用权出让金就发给土地使用证，土地常年闲置也未按规定罚款或没收土地。如此“宽松”的执法环境，也难怪有人甘冒风险钻法律空子。

3.对开发商的资质条件审查不严

不管国家房地产开发的宏观政策如何调整，也无论房地产市场多么冷谈，那些资金实力雄厚，资质条件合法的房地产公司，可能在某一阶段的营销业绩会受到一些影响，但这样的公司一般都具有一定的“抗风浪”能力，很少会出现烂尾工程。可以说，开发商的资信情况如何是能否形成烂尾工程的关键。然而前几年，恰恰对这一关键问题，即对房地产公司设立时的资信情况缺乏严格而有效的审查。在高额利润的驱使下，房地产开发一哄而上，不管有无资金、有无项目，先注册个房地产公司再说。一时间虽然成立了不少房地产公司，但真正有项目的却不多，有项目而又有开发实力的就更少。这一资质审查上的漏洞，不能不说是形成烂尾工程的最直接原因。

4.预售条件执行不严

根据法律规定，商品房预售必须符合两个基本条件：一是必须交齐全部土地使用权出让金，取得土地使用证；二是按提交预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程总投资的25％以上。但在实践中对这一规定执行得并不好。许多房地产公司甚至连土地使用权出让金都交不起，但照样上房地产项目。前期开发的资金不足便靠提前预售筹集资金，很多根本就达不到25％的投资标准便开始预售。这样做一方面把风险转嫁给消费者，另一方面销售不畅便极易出现烂尾工程。

5.对工程款监管不力，未能专款专用

根据法律规定，无论从银行的贷款还是预售商品房的购房款，必须用于工程 建设，不得挪作它用。但由于缺乏具体的监管措施，开发商拆了东墙补西墙，随 意挪用工程款的情况相当普遍。工程款不能到位必然影响工程进度，工程进度上不去必然影响销售，一旦形成恶性循环，出现烂尾工程出就在所难免。

6.房地产开发合同中的保证条款不明确，违约责任不严格

房地产开发中包括一系列合同。如《土地使用权出让合同）、《工程建设承包 合同》、房地产贷款合同》、《商品房预售合同）等等。在这些合同的履行过程中 如果缺乏有效的担保措施，不仅使债权人的利益缺乏有效的保障，而且债务人在没有履约压力时，消极履约就很难避免。现在的一些格式合同要么对担保内容不加规定，要么规定得不明确，不具体，实践中难以操作。一旦开发商履约受挫， 而合同中又缺少有效的担保措施时，一些开发商可能在权衡利弊得失，认为一走了之或置之不管对自己更有利时，他就宁愿让工程烂尾。

7.银行支持不力，短期行为

房地产开发投资巨大，如果离开了银行的支持可以说寸步难行。然而在前几 年的房地产开发中，当开商出现暂时的困难，工程进度缓慢，销售不畅时，许多 银行不是积极为开发商供血，输氧，而常常是担心自己的投资收不回来而采取 “断奶”措施，不仅不继续提从贷款而且采用种种方法催还贷款。这样戏，常使 后续开发项目难以为继。而没有后续资金，项目完不成，不能取得销售收人，自然银行的贷款就还不上。实际上许多烂尾工程就是在银行采取“断奶”措施后出现的。

三、烂尾工程的预防

预防烂尾工程，除了在宏观上国家要加强房地产立法，注意产业政策的调 整，有关部门要加强房地产立法，注意产业政策的调整，有关部门要加强执法力 度外，笔者在此简述几种具体方法。

1.注意资信审查

这种审查既所括政府主管部门的审查，也包括有关当事人的自我审查。作为 政府主管部门的审查应将重点放在房地产公司的设立，项目的审批以及贷款条件 等方面。作为当事人则应将审查的重点放在合同的审查、合同的签订以及履行环 节。对开发商的资质、信誉、开发业绩，项目前景也应进行必要的调查，了解和 分析。

2.加强用款监督，专款专用

无论是银行贷款还是预售款，必须用于工程建设。而要做到这一点，仅凭开 发商的自我约束是远远不够的。在香港和一些发达国家常采用如下两种方法：

（1）银行监管。即开发商在银行贷款时即设立专项资金帐户，对银行的贷款以及 买房者的预付款，银行仅凭自己委托的工程师及律师所提供的工程进度证明放 款。使放款进度与工程进度保持一致。这样可以有效地对工程进度进行监督，预 防款项流失或挪作他用。但这种方法受银行业务量，专业分工的影响较大，而且 对买房者的预付款往往难以监管。

（2）律师监管。即将消费者的预付款打人律师事务所专用帐户，然后根据与律师事务所签有委托协议的监理工程师的通知拨 款。律师监管对消费者预售款的用途监督比较有效。采用这一监管措施应特别注 意与监理工程师的合作。这一监管方法既能使预售款专款专用，同时还能打消买 房者的顾虑，增强他们的购买信心。（在香港，预售楼花款必须进律师行的专户， 由律师行根据工程进度放款）当然采用这一方法对律师的专业要求极高，律师除了必须精通房地产法律方面的专业知识外，还应具备一定的建筑学常识和金融知识。

3.严格预售条件

法律之所以对商品房预售规定了较严格的条件，笔者认为其主要目的在于强调从事商品房开发必须量力而行，并且必须有足够的自有资金，以防止风险转移，避免风险扩大。一些开发商在远未达到这一标准时便开始预售，而这样做的开发商一般资金实力都较差。提前预售不仅增加了消费者的风险，而且也加重了开发商的债务负担。许多开发商就是债务负担不堪重负，工程建设遥遥无期的情况下破罐子破摔或逃之夭夭的。因此若想有效地控制风险，避免出现烂尾工程就必须严把预售条件。

4.严禁垫款施工

以垫款承包为条件争揽工程可以说是建筑业的一大痼疾。虽然国家有关部门三令五申严格禁止垫款承包，但由监督处罚措施不力。在僧多粥少的情况下，这种情况实难避免。而垫款施工经常出现的情况是：在工程量达到一定程度，如果开发商不追加工程款，建筑商就以停工给开发商施压，一旦后续工程款不能到位，而建筑商又无力继续垫款时，就会形成烂尾工程。因此，必须采取有效措施制止垫款承包，将垫款承包视为一种严重的不正当竞争行为加以禁止。只有这样，开发商在立项开发时才能量力而行，从而避免后劲不足而产生烂尾工。

5.重视监理监督

建筑监理制度，是我国工程建筑管理体制的一项重要改革。从1988年开始，经过近十年的实践，这一制度已逐渐成熟。一般人认为，建筑监理只是对工程的质量进行监督。其实不然，建筑监理不仅可对工程质量进行监督，对工程的招标、投标、工程的预算、决算，工程款的用途、工程进度，甚至在工程竣工验收后的保修等均可实施监督。目前我国的建设监理分为两种，一是政府监理，这是一种强制性监理；二是社会监理，即由具备监理资质的监理公司或监理事务所对工程建设进行监理。如能有效地运用好这两种监理措施，对预防烂尾工程将起重要作用。

6.加强保证责任和违约处罚

房地产开发投资巨大，所涉当事人众多并且风险极高，作为房地产开发商可谓责任重大。因此若欲进行房地产开发除了必须符合法律规定的资质条件外，还应当提交一定数额的保证金或以自有不动产设定抵押。一旦工程难以为继使债权人的债权难以实现时，可以保证金或拍买抵押物价款抵偿。同时在房地产开发的有关合同中必须对违约责任严格加以规定，以促使义务人积极履约。