谈城市土地储备制度中的难点与对策

一、城市土地储备制度

　　建立城市土地储备制度是城市土地制度改革的一个创新，其基本思路是由城市政府的委托机构，如土地储备中心，通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后，变成可建设的“熟地”，根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。它类似于欧美的“土地银行”制度。

　　建立城市土地储备制度的目的是为了解决城市存量土地供应不能垄断，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，土地资产流失屡禁不止的状况。由于历史和制度的原因，城市存量土地几乎都掌握在土地使用者手中，无偿划拨以及规划、计划没有控制好，土地供应量过大，结构不合理，导致城市土地闲置或低效利用，以往推行过“退二进三”，鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，在现行法律制度下，这些土地使用者可通过补办土地出让手续转让土地，成为土地供应者，形成存量土地多头供应的局面。

　　1999年新的《土地管理法》颁布实施，加大了保护耕地的力度，耕地转为建设用地的数量受到严格控制，新增建设用地的数量受到严格控制，用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央分成的措施不仅使新增建设用地的数量大为减少，而且占用耕地的成本有了较大提高，使城市存量土地的利用价值更加突出。同时新土地法将利用存量土地的权利和收益放在地方，这使得利用存量土地成为城市政府增加建设用地供给和财政收入的重要渠道。由于城市发展，城市区域的向外扩张，使一些原来地处城市边缘的工业、仓储用地逐渐进入城市的内部，占据了中心市区大量区位条件优越的土地，造成土地资源的浪费，同时也给居民生活及城市环境等带来了不同程度的影响，无论从城市更新还是从产业结构布局调整看，对存量土地的投资需求越来越强。此外，通过土地的收购、储备、供应的运营，政府财政支出在投资乘数效用下，有效地刺激了当地经济发展。

　　城市土地储备制度在杭州、上海、深圳、青岛等城市都取得了成功的经验，但作为一种制度创新，在发展的初期，无论在理论上还是实践上还有一些值得探讨的问题。

　　二、机构设置及法律制度

　　目前土地收购储备机构设置的模式有两种，一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门，如上海；另一种是双结构，即土地收购储备委员会和土地收购储备机构，土地收购储备委员会由政府设立，成员由土地、财政、计划、规划等部门组成，任务是协调收购-储备-出让政策，土地储备机构隶属于土地管理部门，接受收购储备委员会的领导和监督。比较已实施土地储备制度的城市的经验，双结构的运行比较顺利，但尚需工作运行的制度予以保证。要保证部门之间的协调、有效，减少运行环节，提高土地储备和土地资产运营效益，必须制订科学的土地收购、储备和供应计划，并与整个城市经济发展、用地计划、旧城改造计划、近期建设计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机的结合起来，把有关责任分解到各职能部门，协调行动。因此，土地收购储备机制是一个复杂的系统工程，需要规划、计划、建设、财政、土地等许多政府职能部门的紧密配合。如城市土地利用用途要受城市规划所制约。《城市规划法》第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”在城市中相同经济区位不同用途的土地其价值差别很大。土地储备制度的一个目的是要获得土地市场的垄断收益，而储备的土地的规划用途及规划指标的控制，是否与这个时期市场的土地需求结构相适应，是否能获得相应的投资收益，对土地储备机制的运作影响很大。从这一点讲，规划部门与土地管理部门的协作效率就非常重要。目前大多数城市政府机构设置中，规划和土地部门都是分设的，这种情况下，市长挂帅的土地收购储备委员会的作用就显得非常重要。

　　1999年实施的新《土地管理法》对城市政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购权并没有明确规定，因此需要从法制上对土地收购储备制度予以研究。《土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合约期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地的；…… ”；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权包括：①国家建设的需要；②实施城市规划和社会公益事业的需求；③土地使用期限届满，未批准续期使用的；④由于土地使用者的原因，如单位撤销、搬迁、破产，连续两年以上未使用土地或不按批准用途使用违反土地使用权出让合同约定的；⑤其他非法用地的。但收购与收回从概念的内涵上不同，收回土地是一种行政行为，补偿是对地上建筑物、附着物获利能力的支付，与土地价格无关。而收购土地是一种经济行为，必然涉及土地价格。特别是这种收购是一种“强制性买卖关系”（后面将分析），不是一种经济主体间的平等经济关系，而现行法律法规并没有相应的法律规范，所以建立城市土地储备制度首先要解决立法和制度建设问题。

　　三、土地收益分配及收购价格

　　以往，大多数城市政府往往将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业，土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门支配，政府只收土地出让时的级差地租。建立土地储备制度，其核心问题是权利和利益的重新分配。因此，如何准确界定土地收益构成，合理分配政府和原土地使用者之间的利益是土地储备机制顺利开展必须解决的问题。

　　科学界定土地使用权内涵是合理分配土地收益的基础，在此基础上明确对原土地所有者的补偿性质、补偿依据等。从目前我国土地产权体系分析，直接关系土地收购价格的有：土地所有权、使用权、处置权和发展权。

　　根据宪法和有关法律规定，我国“实行土地的社会主义公有制”，“城市市区的土地属于国家所有”，所以，土地收购价格中不应包括土地所有权价格。土地使用权是依法对一定的土地进行利用、管理并取得收益的权利，在土地所有权和使用权分离的情况下，土地所有者和使用者要按照一定的规范来确定双方的权利和义务。土地使用权含有土地占有权、狭义的土地使用权、部分收益权和不完全处置权。土地使用权有无偿（划拨）取得土地使用权和有偿（出让）取得土地使用权，土地收购价格中应包括土地使用权价格。土地处置权包括土地买卖、继承、转让、出租和抵押等权利。对划拨土地使用权，土地收购价格中不应包括处置收益，但对出让士地使用权，土地使用者拥有不完全处置权，土地收购价格中应包括相应的土地处置权收益。土地发展权是指土地规划调整而最优利用条件下的权利。从现行法律法规和土地增值机制来看，土地发展权收益应归政府所有，土地收购价格不应包含土地发展权收益。

　　土地增值收益的原因有：①经济发展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地价上涨；②人口增加导致土地利用需求量增大造成地价上涨；③对城市基础设施投资使各类城市用地更符合城市经济发展需要，土地开发利用能获得更高的开发收益，从而导致地价支付能力增强，地价上涨；④城市规划用途的调整使土地利用条件发生变化，在变化方向有利于土地高度化利用时，地价将上涨。如在相似经济区位下，土地价值与土地利用方式之间的关系是商业＞居住＞工业＞耕地＞农牧地＞荒地。可见以较低价格购进的工业用地，如能转换为居住或商业用途，其投资价值可能成倍增长，带来巨大的投资收益；⑤土地使用者对土地进行资金和劳动力投入，把物化劳动和活劳动凝结在土地中，增加土地效用的同时也使土地增值。从土地增值收益的原因进行分析，①、②属于自然增值，应为全社会公共所有，为国家或政府所有，③、④源自地方政府对土地的投资及规划条件改变，故其增值收益应为地方政府所有，⑤为士地使用者的贡献，收益应为土地使用者所有。

　　土地收购价格的内涵应是与原土地使用者对被收购土地拥有的权利和利益相一致的土地经营权或处置权价格，也即原土地用途的价格。以现用途作为依据进行收购储备，规定土地优化利用所带来的收益为土地所有者享有。从实际看土地收购不同于城市房屋拆迁补偿的做法，城市房屋拆迁补偿是以保证原土地使用者（居民）生活和居住水平不至于下降为主要目标的。土地收购价格内涵构成中不包括土地发展权价格及地上建筑物补偿费、职工或住户安置费、企业异地经营建设费。

　　然而，对当前在企业转制中需要通过盘活土地来解决困难的企业来讲，除了土地往往拿不出其它可以盘活的东西。因此如仅仅按照土地现用途为依据对企业进行补偿，企业就可能搬不走，更谈不上解困和发展，所以要考虑企业现有权利进行补偿。考虑补偿的实际问题，特别当收购价格不足以弥补原土地使用者因土地被收购而导致经济损失时，政府应建立一条合适渠道，给予企业价格以外的补偿。但补偿与收购价格无关，是体现一种“恩恤补偿”，确定收购价格不能将价格以外的安置补偿混同考虑。目前被收购土地主要是占据中心地区的经营亏损或濒临倒闭的企业用地，对于这些企业的职工，即使其土地不被政府收购，政府仍需对其安置。另外，也可由政府将土地发展权益以国有资本金注入的方式返回给企业，这样既有利于当前国有企业改革的顺利进行，同时也能加快土地盘活进程。

　　四、土地收购资金筹措

　　建立土地储备制度，政府由出让“生地”为主转为出让“熟地”为主，除要支付土地收购费用，一般还要在出让前经过拆除地上建筑物、平整土地直至“七通一平”等前期开发整理，为此需要支付相当大的成本，需要大量资金。目前建立土地储备制度的城市采取资本金由市财政拨款，运作资金通过土地抵押贷款等方式筹措。土地收购费、前期开发整理和储备期间的管理费由土地储备中心支付，并从土地受让单位支付的土地开发整理费中补偿。

　　资金和土地是土地储备制度的两大基本要素，土地储备过程是土地流转过程，也是资金循环过程。目前无论是政府财政拨款或是银行贷款，都未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的的风险，特别是统一收购制度实施后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，资金需求量很大。笔者曾就利率对土地储备运营资金收益的影响做过分析，表明土地收购资金运作受利率变化的影响较敏感，在储备土地较长时间不能卖出的情况下，土地收益将低于土地储备成本，出现入不敷出的局面。

　　因此，要改变单凭银行贷款来筹措资金的做法分散风险。可通过设立土地基金、实施土地债券化、推行换地权益书等做法吸纳社会资金实施土地储备。这样，既保证政府在土地盘活中取得合理的收益，又能有效地调动社会资金，共享利益，分担风险，保证政府对城市土地资产的有效经营。

　　由于运营中需要大量资金，对经济不发达或经济实力较差的城市，政府无法承受如此大的经济负担，影响该制度在全国范围内的推广。

　　五、土地储备的范围、数量和利用

　　调整存量土地，关键是按城市规划调整不合理的用地结构，对城市规划中确定的更新改造地块，原则均可列入储备范围，使政府在实施土地收购时可以编制切实可行的计划和留有选择的余地。规划用途决定土地使用价值，因此要择优收购开发潜力大、价格较低、规划用途与市场需求一致的地块。收购要进行效益评价。

　　通过储备土地，一个重要的目的是对土地供应总量进行控制，而只有土地储备积累到一定数量，才能使政府在市场土地供应短缺，地价暴涨时具备调控能力。但土地储备过多，会造成资金占用过多，而资金不足，储备量过小，就达不到调控土地市场的目的，如何科学地确定土地储备数量是一个重要课题。土地储备数量的确定要根据土地市场供求关系来确定，而土地供求取决于社会、经济、政策等若干因素，可通过对相关历史数据进行统计分析，设计需求预测模型，进而得到最佳土地储备数量。

　　通过土地储备制度有利于实现城市规划，实现城市规划指导下的土地最优利用。例如可根据“法定图则”出让土地，即以法的形式明确土地开发范围、用途、容积率等要求，使土地供给与城市规划相一致，使“弹性”过大的城市规划增加“刚性”，也为根除“土地寻租”创造条件。

　　六、土地收购原则

　　建立土地储备制度，需要对土地收购原则进行研究，它是土地储备制度的基础。考察国外“土地银行”制度以及杭州、上海等城市建立土地储备制度的实践经验，实施土地收购的主客体双方可能存在三种关系：一是市场条件下的“自由买卖”关系，在这种关系下，政府或其授权机构在实施土地收购时，与被收购土地的单位或个人是两个平等的经济主体，是否收购和收购价格应根据市场状况自由协商制定。那么实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司，它仅能实现其效益最大化的微观目标，而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现；二是一种“权利和义务”关系，即土地收购是政府的权利，对被收购方讲是对国家的义务，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿的原则，这不符合建立社会主义市场经济体制的要求；三是国家对土地收购的“强制性买卖”关系，承认土地收购双方存在“买卖关系”，但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定，收购价格由地价评估机构评估并由土地行政部门确认，而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质：①土地统一收购属于政府的特有权力；②土地统一收购权力是用于公共目的；③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。

　　综上所述，土地收购要坚持强制性原则、合理性原则：

　　1、所谓强制性原则是指政府收回土地无需征得土地使用者的同意。首先，当根据城市发展规划调整土地使用时，土地使用者只能服从社会整体利益的需要；其次，对土地处分权是所有权的权能，受法律的保护。至于对非法占用土地的处理理应依法办事，该收回的坚决收回，如香港特别行政区的“官地收回”，其性质是完全一样的。

　　2、合理定价原则：是充分考虑到市场经济条件下的利益分配问题，除土地使用权价格以外，还应适当补偿地上物和搬迁费用以及付给一定的地段差价。

　　七、土地收购造成地价上扬

　　建立土地储备制度，垄断土地一级市场，控制了土地供给总量，随着土地需求增加可能造成土地价格上涨。同时政府以招标、拍卖出让土地，是追求土地效益最大化，也会带来地价上扬。

　　有一种观点认为采取招标、拍卖引起土地价格上扬，开发商势必将这部分费用转移给消费者，有引起投资和消费需求趋缓的可能，进而抑制经济增长。但若采取协议方式又会助长“土地寻租”行为，使土地低价出让有失市场公正、公平、公开的原则。实际上，土地价格适当上涨但不是暴涨，反而有刺激房地产投资的作用，拉动经济增长。另一方面，建立土地储备制度，有了土地供应的“蓄水池”，政府完全可以通过对市场的监控，适时、适量地增加土地的供应量，以调节土地供求关系及土地价格，防止地价上扬过快造成的混乱。

　　受价格变动影响较大的可能是低收入家庭，因此需要政府部门在安居、危改用地方面制定相应政策，如此类用地可按协议方式出让。由于安居住宅一般位于城市边缘，大部分是通过新征集体土地进行建设的，农地与居住用地的差价很大，政府有条件限制此类土地的出让价格，因此土地储备制度对广大低收入者来讲冲击不大。天津市土地资源与规划管理局·张凤和