土地纠纷调查与思考

我国作为一个农业大国，“农业、农村、农民”三农问题一直是党中央、国务院关注的重点。而作为农民的生存之本-土地，往往是纠纷经常产生的根源。这一问题一直困扰着农民，土地纠纷源于何处，土地纠纷该如何合理解决，本文通过对土地问题的调查和反思，提出几点粗浅意见。

　　从2002年上访群众向海南省信访部门反映的情况来看，涉及农村土地矛盾和问题的内容占群众上访内容总量的40％左右，在我院近年来审理的民事案件中，涉及农村土地纠纷的案件也占有很大的比重。具体讲，主要有以下几个方面的内容：

　　第一，土地权属不清。农村在推行联产承包责任制时，大都实行“包田不包坡”的做法，致使荒地、坡地争议较多；文革前，有些场社体制改革，有些退场不退地，留下了纠纷隐患；而部分乡镇一直沿袭“谁有土地谁耕、谁承包”的做法，造成了农民争占“祖宗田”，“祖宗地”现象突出；村集体与村集体之间也存在着相邻地段土地的归属问题的争夺。

　　第二，农村依法用地观念差，越权发包的情况突出。农民依法用地的观念比较薄弱，农民不按国家的规定合理使用土地，而是任凭自己的意愿违反有关规定使用土地，给邻地的使用权造成侵害，由此引起纠纷。再者，有的乡镇干部及村委会基层干部对集体土地的开发使用缺乏科学规划，土地用途管制制度不落实执行，村委会或村民小组自作主张越权越级向外发包土地，而依据《国土法》和《村民委员会法》规定，村社出让、租赁土地不通过村民讨论，没有得到三分之二村民同意，村委会不得违反民主设定原则同外签订合同，而村委会或村民小组的法制观念薄弱，基本上不依法行使权利，这是产生土地纠纷原因之一；有的基层干部以牺牲农民的承包地为手段，严重违背土地操作程序，隐瞒实情，去成全土地承包商的利益，因此引起土地纠纷。

　　第三，“开发热”留下隐患。在前些年的“开发热”中，一些地方为了多招商，急开发，对外来公司转让、租赁、转包土地面积过大，承包期过长，农民参与程度小，地价又低，农民感到吃亏，成为引发纠纷的导火线。

　　第四，开采钛矿、挖塘养虾、外包林地，给生态造成破坏，环境被污染，农民反映强烈，要求收回土地，却得不到解决。海南有些地方钛矿资源丰富，但钛矿开采之后原尚可利用的有效土地失去了先前之功效，加上有些土地被承包挖塘养虾，破坏生态平衡，农民要求中止合同，收回土地，发挥土地的正常功效，但有些地方对此类问题迟迟不解决，或得不到合理解决。

　　第五，地方政府征地遗留问题得不到有效解决。诸如为了兴建高速公路；为了城市开发，需要统一征收农民土地。本来，这种统一规划、统一布局、统一建设是一件造福于民的好事。地方政府征用农民的大量土地，而农民却得不到合理的补偿，由此而引发土地纠纷。

　　第六，擅自转包、重复发包或单方毁约改变土地用途。随着土地的不断增值，有的村委会把同一土地重复发包，造成“一地两包”；而不少承包商为了短期利益，擅自转包，严重损害集体利益，有的甚至单方毁约，违法毁损承包标的物，导致纠纷发生。

　　另外，近几年来伴随着离婚案件的增多，因离婚后土地承包问题如何解决也是引起纠纷的一种形式。夫妻离婚后，有的土地因分割过于零碎，不便于种植和经营；有的因分割不均匀，有的甚至不分割，往往对女方的合法权益不加于保护，使一方当事人的利益遭受到损害，因此产生了土地纠纷。

　　土地是农民的衣食之源、生存之本。农民失去了土地便意味着生活无着，势必积怨成愤，引起纠纷。而土地纠纷是否得到合理有效的解决，既关系到人民政府是否认真践行“三个代表”重要思想的问题，也关系到人民法院司法为民的形象。应引起各级政府和法院的高度重视。

　　如何切实解决土地纠纷，是摆在各级人民政府面前的首要问题，因此，作为政府，应从以下几方面做好土地纠纷的调处工作：

　　1、做好土地确权工作，是解决土地权属不清的关键。村民委员会应依《土地承包法》行事，将荒地、坡地及农场边界地等无人管理的地列入集体土地，禁止农民非法据为己有；亦可通过公开招标等方式，使这些无人管理的土地尽其所用，通过合法程序转移其使用权。对于村集体与村集体的土地权属纠纷，大多可以依据划分村时的分界线确定，若未划分村界线，双方应通过和解方式和平解决。

　　2、建立群众监督机制，监督基层干部对《国土法》与《村民委员会组织法》中有关规定的执行。凡涉及到群众切身利益的事情，都要由群众讨论决定，并由群众监督实施，使村务管理逐步走向制度化、规范化。基层干部亦应对农民使用土地情况加以监督，切实保证农民依照法律法规合理利用土地，以免造成农民内部矛盾的产生。

　　3、坚持平等、公平原则，规范承包手续，确保农民利益。“非典”过后，伴随着“健康岛”呼声日益高涨，必将引来海南房地产市场的又一轮“开发热”。村委会基层干部应坚持平等、公平地与外来公司签订有关土地合同，积极调动农民参与，不应为了眼前的利益而忽视了长远的利益，更不应为了自己的利益而置农民利益于不顾。基层干部在转让、租赁、转包土地前，应充分采纳村民意见，坚决走“全村一盘棋”的路子，牢牢树立爱民、想民、为民思想，切切实实执行《中共中央关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、《中共中央关于做好农民承包土地使用权、流转工作的通知》等文件精神，依法办事，阳光操作，切实保护农民的长远利益。

　　4、以“三个代表”重要思想为指导，平息纠纷，化解矛盾。伴随着城市建设的深入，海南基础设施建设方案不断出台。必要时，政府会征用农民的土地，因此，土地在征用过程中出现的种种矛盾是不可避免的。但是我们坚决反对政府有关人员急功近利，用简单的工作方法粗鲁地解决问题，从而使矛盾激化。在处理过程中，政府有关干部应贯彻落实“三个代表”重要思想，深刻领会中央关于土地方面的路线、方针、政策，结合本地实际，着眼于为人民群众谋利益，提高农民的民主意识和法制意识，发挥农民对村委会的监督功能，以保护农民的自身权益。发生矛盾后，应通过疏导或说服教育等方式妥善处理，也可以通过正确使用经济政策的法律手段加以处理。

　　人民法院在审理此类案件时，必须依照法律和行政法规的规定，树立司法为民的思想，强化宗旨意识、职业意识，以实现全社会的公平和正义，维护社会稳定为己任，审理好涉农案件，维护农村土地承包关系的稳定和促进农村土地的合理流转，切实解决土地纠纷。

　　第一，树立司法为民的思想，注重“社会效果和法律效果”的统一。土地纠纷案件，不仅涉及到农业的发展和农村的稳定，更重要是涉及到广大农民的切身利益，具有很强的政策性和法律性。因此，审判人员要有全局观念，以“三个代表”重要思想为指导，在审理此类案件中，应根据国家农业发展政策，既要维持土地承包长期稳定性，又要根据农业科技发展和市场需要为农业产业结构的调整提供法律保障；既要保持农村稳定，又要保护农业产业结构的调整及合同当事人的合法权益，以促进经济的健康发展。

　　第二，严格审查土地承包合同的效力。近几年，法院审理的土地承包合同纠纷案件中，因对合同效力提出异议并发生纠纷的占有很大的比例。如何确认土地承包合同的效力，是审理好土地纠纷案件的关键。因此，审判人员应根据《中华人民共和国土地管理法》，《农村土地承包法》等法律、法规和最高人民法院的司法解释以及中央有关文件的精神来确认合同的效力，严格审理，依法判决，维护当事人的合法权益。对于《农村土地承包法》实施后的行为，应当适用《农村土地承包法》，对于《农村土地承包法》实施以前的行为，应适用当时的有关规定，当时没有规定的，可参照适用《农村土地承包法》的有关规定来处理。王定辉