刍议房产登记案件中的行民交叉问题

近年来，房产登记行政案件的数量呈逐年上升的趋势,其中很大一部分属于行政与民事相交叉的案件。实践中大量出现的是当事人因房屋权属存在争议而不服房产登记部门作出的登记行为，进而提起行政诉讼。本文对该类案件的几种处理情形展开了初步探讨，认为基于房屋权属争议提起的房产登记行政案件应引导当事人直接提起民事诉讼，以避免司法资源的浪费和当事人诉累，以利于有效化解纠纷。

一、房产登记行为的性质

在我国，房产登记是指由国家统一的行政机关——房地产行政主管部门，在权利人提出相关申请后，依照法律规定对其提交的权利证明材料进行审查，之后作出的登记行为。房产登记具有以下三方面特点：一是登记主体必须是特定的行政机关，即全国统一的房地产行政主管部门。这一特征使房产登记具备了公法属性，并和法律、法规或者规章规定的其他性质的登记制度如党员登记、住宿登记等区别开来。其二，房产登记具有法律的规定性。换言之，房产登记就是法律登记的一种，虽然房产登记行为本身并不直接为相对人设定行政法上的权利义务，但相关事项一经登记即产生物权公示公信的法律效果。这种效果并非根源于行政法，而是来源于民法上的不动产物权公示公信原则。其三，房产登记机关对登记事项具有审查和监管权。1998年施行的建设部《城市房屋权属登记管理办法》对权利人申请房产登记应提交的材料做了具体规定，进一步明确了房地产行政主管部门的审查权和监管权。综合以上三点，我们可以看出，房产登记虽不直接介入民事活动之中，但通过法律的直接规定，建立起不动产物权变动的公示，由此产生出一系列民法意义上的效果，实现了公权对私权的监督，对相对人的权利义务产生了具体影响，因此符合具体行政行为的构成要件，本质上是一种行政行为。

二、房产登记的司法审查原则

行政诉讼的根本目的在于考量具体行政行为的合法性，即特定的行政机关是否依照法定的职权和程序作出了具体行政行为。在房产登记行政诉讼中，就是要看登记行为是否符合法律、法规的具体规定，即依照合法性审查原则，对登记行为的事实证据、法律依据、行政程序、职权依据进行司法审查。但在理论和实践中，由于房产登记本身的审查原则存在形式审查与实质审查的分歧，使得行政诉讼中对房产登记行政行为的司法审查原则也囿于其中。

在《物权法》颁布施行之前，相关法律法规没有明确规定房产登记机关需要对申请材料作实质审查，而是规定对申请材料是否齐全作审查。《城市房屋登记管理办法》第十六条规定，“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证，房屋竣工验收资料以及其他有关证明文件。”第十七条规定，“因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨等原因申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关合同、协议、证明等文件。”并且，过去大量的行政诉讼案例表明，房产登记机关在登记程序中的审查仅为形式审查。但是，2007年颁布施行的《物权法》对不动产登记机构应当履行的职责做出了新规定，该法第12条规定，登记机构“就有关登记事项询问申请人”，“申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”依据上位法优于下位法，新法优于旧法的原则，房产登记管理部门对当事人的登记申请应依照《物权法》的规定进行实质审查。

但是，房产登记管理部门对登记申请的实质审查并不意味着在房产登记行政诉讼过程中便要重复这一实体审查过程。行政诉讼的目的和宗旨在于解决行政机关与相对人之间的争议，审查的是具体行政行为的合法性，体现的是司法权对行政权的监督。如果在行政诉讼中对房屋权属的利害关系人及合同双方的权利义务关系进行实质性审查，无异于使行政诉讼沦为民事诉讼。司法审查的过程只需查明房产登记机关是否依据法律法规的具体规定进行了实质审查，是否依法行政，解决的问题是行政行为的合法性，而非登记机构审查结果的正确与否。只要房产登记机构的登记行为符合法律的法规的规定，就应认定为合法行政行为。但是，审判实践中常常出现的情况是，虽然房产登记机关在依照法定的职权和程序履行了实质审查义务，正确地适用了法律，但当事人提供的据以登记的事实存在争议，此时法院就不宜做出维持判决，而有待相关民事争议解决之后再做处理，这就涉及到房产登记案件中的行民交叉问题。

三、房产登记中的行民交叉问题

房产登记行政案件中涉及到的行民交叉问题，大量出现的是当事人为了解决民事权益之争，直接提起不服登记行为的行政诉讼。如在房产登记行政诉讼中，当事人提出作为基础关系的买卖合同不合法而要求法院予以审查。基于房产登记行政案件的司法审查原则，对基础买卖合同关系的审查不在行政诉讼的审查范围之内，应交由民事审判庭进行审理。我们认为，这种民事权益之争是在民事活动中产生的，只是通过登记机构的登记使得这种权利得到了确认。在民事活动中发生的纠纷，通过民事诉讼途径是有效的解决方法，只有纯粹在登记阶段引发的纠纷，通过行政诉讼途径才是有效的解决方法。在审判实践中，有的法院采取先行政后民事的做法，认为基于行政行为的公定力和确定力，民事判决无权否认具体行政行为的效力；有的法院采取先民事后行政的做法，因为民事权利是登记行为作出的基础和先决条件，基础关系不得到认定，登记的正确与否无从谈起；有的采取行政附带民事的做法，意图通过同一审判组织将行政、民事争议一并解决；还有的认为当事人可以直接提起民事诉讼，待民事争议解决后，申请登记机构重新登记，无需提起行政诉讼。

无论是先行后民，先民后行，其结果都造成了以下几方面影响。一是案件审理周期长，造成当事人诉累。当事人为了解决纠纷往往必须走完行政诉讼和民事诉讼两个程序，纠纷常常数年得不到解决。二是严重影响了司法的公平与效率，损害了司法权威。持续数年的诉讼程序大大降低了司法效率，并且，由于不同审判组织对案件事实、证据的认定及适用法律上可能存在一定偏差，往往导致同一法院不同审判组织作出的判决不完全一致，甚至相互矛盾，结果损害了司法的权威性。对于行政附带民事的做法，较先行后民或先民后行具有一定的合理性。比如一方面避免了当事人走两轮诉讼程序，节约了司法资源，提高了司法效率；另一方面，由同一审判组织作出判决，有利于维护司法的统一性。但是，对于行政附带民事诉讼，我国法律法规中并没有明确的规定，仅最高院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》61条规定：“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”即规定了对于不服行政裁决的可以以行政附带民事的方式审理，因此，在我国现行的司法体制下，对房产登记行政案件实行行事附带民事的方式审理缺乏相应的法律依据。

实际上，基于房产登记的合法性审查标准，只要登记机构依法行政了，其实施的具体行政行为符合法律法规的规定，法院就应当作出维持判决。民事判决的结果与行政判决的结果并无直接联系。只有登记机构违反法定的权限和程序，未尽必要审查义务和合理注意义务，主观存在过错，登记行为才能够被认定违法。虽然在房产登记过程中，可能存在或申请人与第三人对登记房屋权属存在争议，申请人故意隐瞒真实的房屋交易事实，提供虚假登记资料的情形，但只要登记机构尽了实质审查义务，遵循了法定程序，我们就不能认定其违法。要求房产登记机构像司法机关一样完全厘定事实，既不可能也没有必要。我们认为，最佳的途径就是引导当事人直接提起民事诉讼，之后再依据民事判决，到房产登记机构申请变更登记。物权法第十九条规定,“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误，可以申请更正登记，不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记有错误，登记机构应当予以更正。”因此，当事人可以直接依据民事判决进行变更登记，而没有必要通过民事、行政两轮诉讼达到变更房产登记的效果。