房屋拆迁纠纷中的若干立法问题

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房屋拆迁纠纷中的若干立法问题


丁宇翔

【关键词】文献
【全文】
　　房屋拆迁纠纷案件在办理中本身具有很多难点，比如此类案件以群体性纠纷出现的可能性较大、争议焦点多元化、所涉法律关系复杂等。这些难点使得房屋拆迁纠纷案件本身呈现出较其他民事案件更为复杂的局面。但对于目前我国相关司法实践而言，更为棘手的是存在许多立法缺憾，从而使得该类案件的处理难度进一步增大。
　　一、公益拆迁与商业拆迁未加区分
　　关于物权法第四十二条中“公共利益”的界定问题在理论界争论很大，这里只想从具体的审判实践谈公益拆迁和商业拆迁对房屋拆迁案件审理的影响。如果是公益拆迁，则根据相关法律规定得到相应的补偿。由于这种拆迁是为了公共利益，因此，其补偿一般较低，被拆迁人也容易接受。但现实情况往往是纯粹的商业开发却打着“旧城改造”、“公益事业”的旗号，对被拆迁人给予类似于公益拆迁那样较低程度的补偿。开发商赚了大钱，被拆迁人的利益却在“公共利益”的名义下大受其害。也因此，不少被拆迁人以拆迁补偿太少而起诉要求撤销已经签订的拆迁补偿协议。面对这种诉讼，法院明知被拆迁人的利益诉求是正当的，但也很难找到支持其请求的依据，因为《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）没有区分商业拆迁和公益拆迁，而物权法也没有告诉法官哪些情况属于“公共利益”。而如果有了这种区分，法官可以直接根据商业拆迁的性质判断某些拆迁补偿协议存在显失公平的情形，从而支持被拆迁人撤销拆迁补偿协议的请求，使其利益得到公正的维护。因此，关于“公共利益”的界定问题，看似一个宏观的理论问题，但实际上对房屋拆迁案件的处理起着举足轻重的作用，系亟待解决的问题。
　　二、城市房屋拆迁中被拆迁房所占区域内的土地使用权的补偿缺位
　　根据物权法第一百三十七条的规定，城市房屋住宅用地可以通过支付对价以出让方式获得。但实际上，在物权法之前，已经有很多城市居民实际享有其私产房占有范围内的土地使用权，其实也是国有土地的使用权，也相当于物权法意义上的建设用地使用权。这些城市居民的国有土地使用权的取得情况较为复杂，从原国家土地管理局的一个文件中可以看出一些端倪。1995年3月11日，原国家土地管理局在《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》中指出：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用、或通过依法转让、继承、接受土地上建筑物等方式使用国有土地的，可以确定其国有土地使用权”，“土地公有制之前，通过购买房屋土地及租赁土地方式使用私有土地的，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者的国有土地使用权。”由此可见，这些城市居民所享有的私有房屋占用范围内的土地使用权是合法的。
　　但是，《拆迁条例》并没有明确收回已经划拨、出让的土地使用权的补偿问题。根据《拆迁条例》第二十四条之规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。而以《拆迁条例》为依据制定的地方规章，也基本对土地使用权的补偿采取回避的态度。如《北京市城市房屋拆迁管理办法》第二十二条规定，被拆迁房屋的房地产市场评估价包括房屋的重置成新价和区位补偿价；《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第五十三条规定，估价机构应当根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素进行评估，评估时间以房屋拆迁许可证核发之日为准。其中，都没有涉及土地使用权的补偿问题。而从我们的生活经验判断，土地的价值远远大于地上所附房屋的价值，拆迁人的目的并不是为了取得被拆迁人的房屋及其附属物，而是为了取得房屋及其附属物占用范围内的土地使用权，取得土地使用权并进行投资获得收益才是房屋拆迁的最主要内容。但我们的拆迁补偿制度中，恰恰没有对最有价值的土地使用权进行补偿的内容。
　　三、裁判援引的法律依据存在矛盾
　　根据我国立法法第八条第（六）项和物权法第四十二条之规定，对非国有财产的征收，只能由法律规定，为了公共利益进行拆迁时必须依照法律规定的权限和程序进行征收。但在实践中，我国的拆迁没有区分公益拆迁和商业拆迁，现实中的拆迁实际上已经等同于对非国有财产（私人房屋）的征收。目前，对这种征收行为进行规范的主要是《拆迁条例》，而该条例在我国属于行政法规。因此，法院在对房屋拆迁纠纷案件作出判决援引法律时陷入了两难的境地：如果引用《拆迁条例》，则有违立法法第八条和物权法第四十二条之精神，因为后者规定对非国有财产的征收，只能由法律规定，为了公共利益进行拆迁时必须依照法律规定的权限和程序进行征收；如果不援引《拆迁条例》，就无法在判决中指明法律依据从而很好地阐明判决的意旨。
　　四、因补偿、安置问题发生争议时的处理程序不合理
　　根据《拆迁条例》第十六条之规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门或政府进行行政裁决。当事人如果对行政裁决不服可以在法定期限内提起行政诉讼。而根据1996年《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。这也就意味着，拆迁人与被拆迁人仅就房屋补偿、安置等问题发生争议，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。由此可见，《拆迁条例》与该司法解释在“当事人在达成拆迁补偿协议前因房屋补偿、安置等问题发生争议时”应该如何解决存在抵牾。依据《拆迁条例》应该先申请行政裁决，如果对裁决不服，可以提起行政诉讼；而依据司法解释，则可以直接提起民事诉讼。两个规范性文件，一个是行政法规，一个是司法解释，相互之间存在着明显的矛盾。可能是为了缓和这种矛盾吧，2005年最高法院发布的《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》中又明确规定对于此种情况人民法院应不予受理，并告知当事人可以按照《拆迁条例》第十六条规定向有关部门申请裁决。这一规定保证了司法解释与《拆迁条例》的统一，但从法理上看，将达不成拆迁协议的争议交给行政部门裁决并不可取。因为对房屋的拆迁是对公民最重要的物权的征收，双方达不成协议表明双方对补偿的实际内容有很大争议，将这么重大的争议交由行政裁决，未免过于草率。而且，如果被拆迁人对行政裁决不服，还需要提起行政诉讼，如此辗转，实在不利于当事人权利的保护。此外，《拆迁条例》对行政强制执行规定也存在明显的不足，其中比较突出的问题是适用司法强制和行政强制的规定含糊不清，这也容易导致行政强制执行权在拆迁过程中被滥用。《拆迁条例》第十五条将拆迁人和被拆迁人通过仲裁和司法解决纠纷的途径限定为“拆迁补偿安置协议订立后”，客观上造成了大量拆迁纠纷只能以行政裁决的方式来解决，并最终通过行政强制来执行，从而剥夺了被拆迁人获得司法救济的机会。

　　五、拆迁房屋上的承租人保护不力
　　在拆迁案件中，有一部分是拆迁房屋上的承租人因没有得到相应补偿而提起的诉讼，此种诉讼要么以被拆迁人为被告，要求与被拆迁人对拆迁补偿款进行合理分配；要么直接以拆迁人为被告要求其给予补偿。在后者，因承租人对拆迁人没有实体上的请求权，故法院一般会驳回其诉讼请求。而在前者的情况下，实践中的情形一般是拆迁补偿款都给了被拆迁人，然后由被拆迁人给承租人补偿。此时，因主动权在被拆迁人手里，法院即使判决被拆迁人对承租人进行补偿，但在具体数额的确定上也无章可循，承租人的权益很难得到保障。但客观地讲，在很多情况下，被拆迁房屋出租给承租人进行商业经营时，承租人因拆迁而遭受的损失是巨大的，其损失数额有时甚至会超过被拆迁人自己。《拆迁条例》第三十三条虽然规定了对非住宅房屋拆迁时的停产停业损失，但并没有明确这一补偿是否给承租人。因此，目前仅仅依靠从被拆迁人手中分得部分拆迁补偿款的制度设计，已经很难保障承租人的合法权益。
　　六、拆迁评估中的评估方法缺乏科学性
　　《拆迁条例》第二十四条规定，“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。《城市房屋拆迁估价指导意见》第十六条明确提出：“拆迁估价一般应当采用市场比较法。”而根据我国1999年发布的《国家标准房地产估价规范》，市场比较法是指在求取一宗待估土地的价格时，根据替代原则，将待估土地与在较近时期内已经发生交易的类似土地实例进行对照比较，并依据后者已知的价格，参照该土地的交易情况，期日、区域以及个别因素等差别，修正得出待估土地在评估时日地价的方法。市场比较法的理论依据是替代原则。根据经济学理论，在同一市场上，具有相同效用的物品，应具有同一的价格，即具备完全的替代关系。这样，在同一市场上，两个以上具有替代关系的商品同时存在时，商品的价格就是由这种有替代关系的商品相互竞争，使其价格相互牵制而最终趋于一致。市场比较法一般仅适用于有大量交易案例的地区，并且交易案例与待估地块应有相关性和替代性，交易案例甚少或无交易案例的地区则不适用。而对于房屋拆迁来说，很多被拆除的房屋是危旧房屋。根据我们的生活经验，没有多少人愿意去买一幢破旧不堪的房子。所以，在这种危旧房屋的拆迁区域及其周围很少会有交易案例，即使有，也很少。而这恰恰是适用市场比较法的大忌。由此可见，《城市房屋拆迁估价指导意见》规定的并且也是房屋拆迁评估实践中运用最多的市场比较法在很多情况下会得出有违客观的评估结果，而这种不甚客观的评估结果直接影响了被拆迁人在拆迁补偿民事关系中的实体利益，从而为拆迁补偿争议的公正审判制造了深层次的障碍。因为在审判中，法官也往往只好依照这一有违客观的评估结果进行实体利益上的司法判断。即使在审判中再进行评估，也不会从根本上解决问题，因为评估的方法本身就是有问题的。在此应当指出，房地产价格评估中的市场比较法、收益法、成本法、假设开发法等都有其适应性和局限性，我们很难将房屋拆迁评估中的方法人为地限定为某一种，而应该根据所评估房屋的具体情况决定运用哪一种或哪几种评估方法。
　　上述立法缺漏，仅仅通过司法的努力很难根本解决。而这些问题如果不解决，司法层面将很难从实质上对房屋拆迁纠纷进行公平合理的裁决。可喜的是，物权法实施之后，包括《拆迁条例》在内的许多法律都要进行适应物权法的修改，但这一浩大工程对上述制度性障碍克服得如何，我们还要拭目以待。
　　
【注释】作者单位：北京市第一中级人民法院