谈城建项目政府补贴受益权质押贷款

一、城建项目政府补贴受益权质押贷款简介

随着我国工业化进程的加快，地方城市建设发展迅速，为了满足日益扩大的城建资金需求，各地普遍使用银行贷款。据不完全统计，目前全国城建类贷款余额达4000多亿元，并且以每年1000多亿元的速度增加。城建项目是指有政府背景的，最终形成城市公共产品的建设项目，模糊的边界包括城市基础设施、市政工程、公用工程等；其特征是政府投资、政府推荐或政府有义务承担补贴责任的项目；城建贷款即银行向城建项目发放的贷款。

影响城建贷款规模扩大的主要因素是还款来源和贷款担保问题。为了解决这一问题，城建项目贷款典型的做法是：将某一城市或者某一区域内的若干项目组合起来，作为一个整体予以贷款；还款来源主要是项目自身效益、土地出让收益、财政注资、财政补贴。为了降低信贷风险，在发放城建项目贷款过程中，银行与城建公司等贷款主体签订借款合同，同时要求地方政府对借款人出具财政补贴承诺。财政补贴承诺的主要内容是：保证在借款人还款资金不足时，由地方政府通过对借款主体注资或财政补贴等方式兜底还款。依据该承诺，银行认为借款人拥有政府补贴受益权，要求借款人以政府补贴受益权作贷款的质押担保。质押登记部门一般由地方政府指定当地财政局担任。

政府补贴受益权是建设单位对政府补贴的请求权，实质上是一种债权。因此，以其设定的质押是用建设单位对政府的债权作为质权的权利质押。政府补贴受益权质押问题涉及物权法、担保法、预算法、行政许可法等诸多方面的问题。

二、政府补贴受益权质押存在的问题

分析政府补贴受益权质押在法律上的有效性问题，焦点是政府补贴受益权是否符合担保物权的条件，是否可以设定为质权。

问题一，政府补贴受益权是否可以设立质押在我国法律中尚不明确

质权是为了担保债权的履行，债务人或第三人将其动产或权利移交债权人占有，当债务人不履行债务时，债权人有就其占有的财产优先受偿的权利。质权是为担保债权而设立的，它是从属于主债权的担保物权。权利可以成为质权，称权利质权。权利质权是为了担保债权清偿，就债务人或第三人所享有的权利设定的质权。权利质权的标的应该可以是普通债权，多数国家的民法典中都规定了债权质权。如《瑞士民法典》第899条第1款规定，可让与的债权和其他权利可以出质。魏振瀛主编的《民法》一书中指出：“依法可以出质的其他权利，如债权，亦可设立权利质权。”

但是，我国现行法律并没有明确规定债权可以设立权利质押。我国担保法第七十五条规定，可以质押的权利包括：汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单；依法可以转让的股份、股票；依法可以转让的商标专用权、专利权、著作权中的财产权；依法可以质押的其他权利。可见，担保法中并没有明确债权可以质押。新的物权法草案中关于权利质押的表述与担保法基本相同，对于“依法可以质押的其他权利”并没有细化。因此，债权是否可以作为质权依旧不明确。

政府补贴受益权质押实质上是一种债权质押，基于以上分析，政府补贴受益权是否可以作为质权在我国法律中尚不明确。

问题二，政府补贴受益权尚不完全符合质权的构成要件

从质权的构成要件角度分析：

1.质权必须是合法并且明确的财产权。财产权包括物权、债权及无体财产权等可以用金钱价格评估的权利。权利质权的标的可以是普通债权，作为质权的债权的条件是标的能够确定。如果标的不能确定，则不具有转让性，不能作为质权的标的。