非法征用、占用土地现象透析

　　土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础。我国人口众多，人均耕地少，所以应当十分重视对土地资源的保护，特别是耕地(尤其是基本农田)的保护。但是我国耕地连年大幅度下降的趋势始终没有得到根本扭转，人多地少的矛盾日夜突出，已经成为国民经济发展的严重制约因素。究其根源，有法不依，违法征用、占用土地是一个重要原因。一些地方领导越权批地、违法批地，造成大量耕地被乱占滥用，土地资源遭受巨大破坏。如不加强土地管理特别是耕地保护，必将危及人民的生存、民族的发展和国家的前途。有鉴于此，国家先后出台或修改了《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律、法规，并将非法占用耕地和徇私舞弊非法批准征用、占用耕地等行为纳入刑法调整范畴。但现实中违法占地、非法批准征用、占用土地的问题仍然十分严重。在此，笔者结合本地实际，谈点初浅认识，以求抛砖引玉。

　　一、非法批准征用、占用土地的表现形式及特点

　　1、非法批准征用、占用土地主要表现为地方政府领导有法不依，越权批地、违法批地，或者未批先占，边占边报批。其主体主要是各级基层地方政府。

　　2、基层土地行政主管部门执法难。在地方政府非法批准征地占地时，土地主管部门睁一只眼，闭一只眼，不及时积极查处，依法制止，甚而还积极配合地方政府违法占地。

　　3、非法批准征用、占用土地案的举报少、受理少、立案查处更少。多年来，我们未接到一封个人和单位举报非法批准征用、占用土地的信件，也未收到其他信访、纪检、监察移交的举报信件，所办理的案件都是在办理其他案件中了解到的。

　　4、非法批准征用、占用的土地主要是用于发展经济，招商引资办企业。在调查中，除一起案件外，其余均是因招商引资建厂房、办企业而非法批准征用、占用土地。

　　二、非法征用、占用土地的原因

　　1、地方政府土地利用总体规划编制草率，缺乏长远规划，前瞻性差，不科学，是导致非法批准征用、占用土地的原因。

　　根据《土地管理法》规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划，土地利用的总体规划期限一般为十五年。但是各地在编制土地利用总体规划时，前瞻性差、统筹性差，土地利用率低。建设用地零碎分散，县区分散到各乡镇，各乡镇分散到各村社，调查中，某投资商欲在一集镇边上选址建厂，该处交通便宜，水资源、人力资源丰富，但就是没有纳入规划区，没有建设用土指标，而该镇的建设用地指标却被分散到10余个偏僻小村，这村几亩，那村几亩，难以利用。因此，为了招商引资建企业只好非法批准占地。由于不在建设规划内用地，就涉及占用耕地且主要是基本农田。根据《土地管理法》规定，凡是征用基本农田，就应报国务院批准，而报国务院批准条件严、时间长，不易被批准。则根据《土地管理法》调整土地利用总体规划。根据《土地管理法》规定，乡(镇)土地利用总体规划的批准和修改均可由省级人民政府授权的设区的市、直治州人民政府决定，县区的则应报省自治区、直辖市人民政府批准。但实际操作中，乡(镇)土地利用总体规划的修改也往往由省级人民政府决定，先由乡(镇)人民政府向县级人民政府请示，县级人民政府转交给本县土地行政管理部门审查，土地主管部门审查后，交县级人民政府审签，县级人民政府审签后，又按此程序报市，市再报省。等文件批下来，快则三、五个月，慢则一年、二年。投资商是无法等的。因此，大多数地方政府都先同意投资商用地，然后再慢慢办理报批手续。在调查中，某区为建一公共设施，在2001年报批，结果在2003年3月收到批准文件，此时，这一公共设施已投入使用近一年多。批准修改土地利用总体规划流程的繁复与现实需要的快捷之间的矛盾，是造成非法批准征用、占用土地的一个直接原因。而且，前瞻性差、不合理、不科学的规划，也是导致投资商选址分散的重要因素。这样，既提高了招商引资的成本，浪费了土地，又提高了投资商的投资成本，不方便投资商投资。

　　2、对非法批准征用、占用和非法占用土地的单位和个人查处不力，是导致非法批准征用、占用土地的重要原因

　　非法批准征用、占用的土地主要用于投资建厂发展地方经济，因此，有关机关在查处过程中，都会遇到来自管理体制、领导和法律上的障碍。土地行政主管部门对非法批准征用、占用土地的行为负有查处的职责，但非法批准征用、占用土地的行为几乎都是政府行为，土地主管部门在维护《土地管理法》的正确统一实施和服从地方党委政府领导，服务于地方经济发展中，取舍很艰难，但几乎都选择了后者。检察机关也肩负监督《土地管理法》统一实施，查处非法批准征用、占用土地犯罪的重任，但现实中，检察机关也把位置摆在服务地方工作大局，服务地方经济发展上，且在办理此类案件中，还有来自方方面面的压力。而且，刑法条文规定，非法批准征用、占用土地犯罪必须有徇私情节，如何认识徇私(为地方利益、小集体利益是否是徇私)又无司法解释，如果按滥用职权罪处理，此类案件的损失又难以确定，因此，很难操作。查处不力的现实助长了非法批准征用、占用土地情况的发生发展。

　　3、领导依法行政观念淡薄是导致非法批准征用、占用土地的又一重要原因

　　在调查中，某镇为招商引资兴办企业，很迅速地同村民委员会签订协议，租用基本农田20余亩，在此过程中根本无一领导提出是否需要办理有关征地手续，直到土地主管部门发停工通知才意识到这个问题。有的地方，土地管理部门人员提出要办理好有关手续才能施工，领导则不以为然，认为是为地方经济发展服务，手续可办可不办，至少可以边施工，一边办手续。甚至和土地管理部门人员发生矛盾，指责他们不服从领导，不支持地方经济发展。

　　4、经济落后，农业产业结构不合理，农产品价格低，农业对财政贡献小是导致非法批准征用、占用土地的深层次原因

　　作为西部地区的县、市，多半是经济比较落后的农业县、市，地形复杂，生产手段落后，农业产业结构不合理，财政吃紧，地方领导感受最深，也最需要的就是“钱”，但“无工不富”。领导的思路也就定位在如何大力发展企业，增加财政收入上，这一点在农村税费改革后尤为突出。因此，只要是为了经济发展，为了地方增收，当然也为了人民的富裕，占土地修工厂自然是大力支持的。许多地方机关都有招商引资任务，商机一到，要优惠给优惠，要土地给土地。在诸多矛盾方面，把目前利益，把增加财政收入放在了首位，而把土地、资源、环境等放在了后面。同时，农民对非法批地占地的情况不了解，难以监督，且即便知道是非法占地，也会积极配合非法批准占地部门工作，而不会举报，因为自家的地被占，就会有各种补偿、赔偿，同时，被占地被用着建企业后，还会增加就业机会，增加收入，至于土地被占，或环境被污染，一般不会考虑。

　　三、应对非法征用、占用土地的措施

　　1、加强宣传土地管理法律法规，所有公民特别是各级地方领导要充分认识到我国的国情和土地资源的宝贵。

　　我国是一个有近13亿人口的发展中大国，正处于并将长期处于社会主义初期阶段，解决好人口、资源、环境问题是一项长期艰巨的任务。农业问题始终是国家工作中重要的甚至是首要的工作。我国的人均耕地仅1.59亩，不足世界人均数的43%。吃饭问题的压力也并不因近年的发展而减轻，因此，国家把十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地作为我国的基本国策。任何单位和个人都有义务遵守土地管理法律、法规，有权且有义务对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

　　2、提高土地利用率，合理规划，节约用地，把保护耕地和发展经济统一起来。

　　地方在编制土地利用总体规划中，要结合本地区发展的实际，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的方针，科学规划，科学布局，从长计议，正确处理好整体与局部、当前与长远的关系。依靠科技进步和科学管理，合理有效地统筹安排建设用地，提高土地利用率，把保护耕地和发展经济统一起来，促进地方经济持续、快速、健康发展。这是解决好保护耕地和办企业发展经济之间矛盾的关键。保护耕地和发展经济是统一的、密不可分的，离开了保护耕地的发展经济是不可久恃的，是吃子孙饭，但离开经济的发展，保护耕地就成为空话，失去了意义。关键是要科学规划，节约用地，提高土地利用率。

　　3、国家政策应向西部地区倾斜，包括建设用土指标、复垦资金投入力度以及国家财政转移支付的力度，促进西部地区产业结构调整，经济发展，农民富裕。

　　根据《土地管理法》规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。我国土地利用总体规划是从97年开始的，那时，东西部地区间发展的差距也很大了。因此，在制定土地利用总体规划时，特别是在西部大开发中将东西部地区置于同一起跑线上，对西部地区来说是不太公平的。西部地区要发展，必须大力发展工业，促进农业产业结构调整，巩固和发展农业，因此，国家应在建设项目、资金、建设用土指标和土地整理复垦开发资金的投入力度上向西部倾斜，同时也要加大财政转移支付的力度，使地方不致因“穷”而乱占地、滥建“三小”企业，或其他国家严禁建企业，以牺牲资源和环境为代价，增加财政收入。

　　4、加大查处非法批准征用、占用土地案件的工作力度。

　　(1)实现土地主管部门的垂直领导，或试行委派国土资源执法监察专员制度，加强监督和管理。(2)地方党委政府和土地行政主管部门、公安、司法机关要形成查处合力。土地管理部门尤其要与纪检、监察、公安、司法机关建立协同作战的工作程序和制度。(3)检察机关要切实履行好查处渎职犯罪的职责，加大力度。

　　5、强化依法行政观念，促进地方党委政府和国土管理部门依法使用和管理土地意识的提高。

　　依法行政是国家对所有行政管理部门的根本要求，法律法规是管根本，管长远，管全局的，只有加强法治建设，全面推进依法行政，才能更好地实现执政为民，才能实现整体与局部，当前与长远的协调统一，才能实现国民经济和社会的持续、快速、健康发展，也才能管理好、使用好宝贵的土地资源，杜绝非法批准征用、占用土地情况的发生。

　　(作者单位：四川省泸州市纳溪区人民法院)