土地案件十四条疑难问题释义

　　多年来长期很多当事人甚至很多律师咨询关于土地案件中的一些疑难问题，为更好的帮助大家解决这些问题，笔者将这些问题做一总结和归纳，希望对你们有所帮助。

　　1、什么是村民小组?

　　村民小组(即原生产队)，为中国大陆地区在人民公社解体以后，农村基层自治组织——村划分的行政编组;同时期城市街道、镇的区划社区的编组称为“居民小组”。“村民小组”为大陆乡村的农业区最基层的行政编组，直接管辖的对象为农户。“村民小组”在中华人民共和国成立以后各个时期对应的农村农业区最基层的行政编组或作业单位有：

　　国民政府时期及其以前：地域和人口相当于一个农村基层组织“甲”。现今台湾地区类似的编组为　　“邻”，属于城市于“里”的行政编组、农村地区村的行政编组。

　　土地改革至大跃进以前为“农业合作社”(即初级农业社);

　　人民公社时期为“生产队”;

　　家庭联产承包责任制以后为“村民小组”;

　　2、农村集体经济组织与村委会、村民小组是什么关系?

　　《土地管理管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”

　　上述法律并列出现了村集体经济组织、村民委员会;农村集体经济组织和村民小组四个管理经营集体所有的土地单位，这四个单位属于什么关系呢?

　　很多人误以为农村集体经济组织就是指村民委员会或村民小组，这种观点不正确的。

　　(一)村民小组、村民委员会不是集体经济组织。

　　农村集体经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料(土地、较大型农具、耕畜)投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。农村集体经济组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。

　　村民委员会和村民小组属于农村自治组织，属于行政组织，属于管理组织，不是农村集体经济组织。

　　(二)如何理解集体经济组织?

　　深刻地理解农村集体经济组织必须从人民公社谈起。1962年9月，《农村人民公社工作条例修正草案》正式颁布，生产资料分别归公社、生产大队和生产队三级所有，而以生产队所有制为基础，土地、耕畜和农具归生产队所有。即通常所讲的 “三级所有，队为基础”。

　　十一届三中全会之后，在农村家庭联产承包责任制逐步建立。随之，农业经营形式转为一家一户模式，集体从事农业生产经营基本不复存在。因此，人民公社时代的以集体统一经营为特征的各级集体经济组织名存实亡。换句话讲，公社的经济职能、生产大队和生产队等集体经济组织从此进入了有名无实状态。

　　为了适应这一经济形势的变化，1982年《宪法》做出了两项重大规定：一是针对公社一级。规定将人民公社原来政经合一的体制改为政社分设体制，设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织。但是到1984年底我国基本完成由社到乡转变时，由于全国绝大部分农村地区已不存在集体生产经营活动，所以乡农业合作经济联合组织一直没有建立。二是针对生产大队一级。在生产大队的地理基础上，设立自然村，在村设立村民自治组织。

　　(三)、因为集体经济组织名存实亡，集体所有的土地由村委会、村民小组经营管理。但是法律是承认集体经济组织存在的。

　　3、什么是两公告一登记?

　　根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《征用土地公告办法》的规定，征用土地过程必须进行“两公告一登记”。

　　“两公告”分别指《征用土地公告》和《征地补偿安置、方案公告》。

　　《征用土地公告》应当包括下列内容：?

　　(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途;

　　(二)被征用土地的所有权人、位置、地类和面积;

　　(三)征地补偿标准和农业人员安置途径;

　　(四)办理征地补偿登记的期限、地点。

　　《征地补偿安置、方案公告》应当包括下列内容：

　　(一)本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量;

　　(二)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式;

　　(三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式;

　　(四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式;

　　(五)农业人员的具体安置途径;

　　(六)其他有关征地补偿、安置的具体措施。

　　“一登记”指被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。

　　4、土地用途管制制度。

　　土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制度。土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的土地管理制度。实践表明，该制度对合理利用土地资源和保护耕地等方面起到了重要作用。

　　土地用途管制制度的内容包括：土地按用途进行合理分类，通过土地利用总体规划规定土地用途和土地使用条件，土地登记注明土地用途，对用途变更实行审批制，实行土地利用监督管理，对违反土地利用总体规划的行为严格查处等。

　　土地用途管制制度的特点是：

　　(1)土地用途是由代表国家长远和全局利益的中央政府通过各级土地利用总体规划确定的，土地用途一经确定，即具有法律效力，任何单位和个人都不得擅自改变;

　　(2)土地用途一经确定，任何单位和个人都必须按照规定的用途使用土地，即具有强制性。违反规定的用途使用土地的行为属违法行为，要受到法律的制裁。

　　5、非法占地与违法占地区别。

　　所谓非法占地是指：占用土地没有合法的批准依据，或者采取欺骗手段骗取批准占用土地的行为，其行为属于违法行为结果是违法占地。

　　所谓违法占地是指：破坏耕地、拒不交出已经使用到期的土地的违法行为。

　　由此可见两者既有联系又有区别，是不同层面的两个违法行为，非法占地的违法行为包括有批准和没有批准的前提，同时还包括不需要批准的违反法律规定的行为。而非法占地专指需要批准的占地行为。

　　一、属于非法占地的包括：

　　(一)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地争议案件;

　　(二)农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅争议案件;

　　(三)超过批准的数量占用土地争议案件;

　　(四)依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还争议案件;

　　(五)不按照批准的用地位置和范围占用土地争议案件;

　　二、违法占地的行为包括：

　　(一)占用耕地建窑、建坟，破坏种植条件争议案件;

　　(二)擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件争议案件;

　　(三)占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体

　　弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件争议案件;

　　(四)拒不履行土地复垦义务，经责令限期改正，逾期不改正争议案件;

　　(五)建设项目施工和地质勘查临时占用耕地的土地使用者，自临时用地期满之日起1年以上未恢复种植条件争议案件;

　　(六)因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化争议案件。

　　因此，在实际工作中应认真研究，正确区分案件的性质，才能正确实施法律。

　　6、对于土地违法行为的处罚。

　　(一)对买卖或者以其他形式非法占用土地行为如何处罚?

　　按照《土地管理法》第73条、《土地管理法实施条例》第38条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得;对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。并处罚款的，罚款额为非法所得的百分之五十以下。

　　(二)对非法占用土地行为如何处罚?

　　按照《土地管理法》第76条、《土地管理法实施条例》第42条规定，未经批准或者采取欺骗受大骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。并处罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。

　　超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

　　(三)对非法批准用地行为如何处罚?

　　按照《土地管理法》第78条规定，无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。

　　非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。

　　(四)对破坏耕地行为如何处罚?

　　按照《土地管理法》第74条、《土地管理法实施条例》第40条规定，对违反《土地管理法》规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。并处罚款的.罚款额为耕地开垦费的2倍以下。

　　(五)对拒不履行土地复垦义务行为如何处罚?

　　按照《土地管理法》第75条、《土地管理法实施条例》第41条规定，违反《土地管理法》规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。

　　(六)侵占、挪用征地费行为应承担什么法律责任?

　　按照《土地管理法》第79条规定，侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

　　(七)对拒不交还土地行为如何处罚?

　　按照《土地管理法》第80条、《土地管理法实施条例》第43条规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

　　(八)对擅自将集体土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设行为如何处罚?

　　按照《土地管理法》第81条、《土地管理法实施条例》第39条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下。

　　(九)不办理土地变更登记行为应承担什么法律责任?

　　按照《土地管理法》第82条规定，对不按照《土地管理法》规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。

　　(十)应将耕地划入基本农田保护区而不划入行为应承担什么法律责任?

　　按照《基本农田保护条例》第30条规定，违反《基本农田保护条例》规定，应当将耕地划入保护区而不划入的，由上一级人民政府责令限期改正;拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分。

　　(十二)对破坏或者擅自改变基本农田保护取标志行为如何处罚?

　　按照《基本农田保护条例》第32条规定，违反《基本农田保护条例》规定，破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的，由县级以上人民政府土地行政主管部门或者农业行政主管部门责令恢复原状，可处以1000元以下的罚款。

　　(十三)对擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发行为如何处罚?

　　按照《城市房地产管理法》第63条规定，擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的，由上级机关或者所在单位给予有关责任人员行政处分。

　　(十四)对不符合房地产转让条件，非法转让房地产行为如何处罚?

　　按照《城市房地产管理法》第65条规定，违反《城市房地产管理法》第38条第1款规定，不符合房地产转让条件，非法转让土地使用权的，由县级以上人民政府土地管理部门没收违法所得，，可以并处罚款。

　　(十五)对未经批准擅自转让划拨土地房地产行为如何处罚?

　　按照《城市房地产管理法》第66条规定，违反《城市房地产管理法》第39条第I款规定转让房地产的，由县级以上人民政府土地管理部门责令缴纳土地使用权出让金，没收违法所得，可并处罚款。

　　7、失地农民有权拒绝建设单位用地吗?

　　征地补偿安置方案经依法批准后，征地补偿安置费用应按法律规定的期限全额支付给被征地农村集体经济组织;未按期全额支付到位的，市、县不得发放建设用地批准书，农村集体经济组织和农民有权拒绝建设单位动工用地。

　　未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。

　　未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。

　　需要作出说明的是，阻止建设单位动工用地是带有很大风险的，很容易产生纠纷，很多时候阻工的农民会被以然乱社会秩序、妨碍公务等的名义被处以行政拘留，甚至受到刑罚，笔者建议在维护自己权利的同时，要注意保护自己人身自由，最好不要采取这样的方式。

　　8、失地农民上访无效原因分析。

　　随着各类开发区的兴起，工矿企业、基础设施建设、房地产开发的发展，征地拆迁的事件越来越多，国务院信访局及各级信访机关上访的当事人大部分是由于土地问题引发，但是依靠上访解决问题却绝无仅有。其原因是是什么呢，中国土地维权法律援助中心认为，主要是因为以下原因：

　　一、大多是因“公”违法，信访机关难以处理。

　　在征地拆迁违法事件中，地方政府都以“经济发展”“城乡建设”为理由，而且这类违法行为都是由一个部门或一级政府实施的，不是具体的“某个人”，所以信访机关是很难对土地违法行为作出处理。

　　二、上访人员太多，信访机关精力不足。

　　由于国家信访机关每天接待的当事人人数太多，信访机关难以一一落实处理，而且有一部分当事人属于无病呻吟式的上访，一定程度上影响了信访机关工作人员处理问题的态度。

　　三、没有证据和法律依据。

　　由于文化程度和法律意识的限制，绝大多数失地农民上访时没有提交证据和援引法律依据，而只是单纯的口述。而且上访时表达能力的缺陷也不能阐述好关键的核心的问题所在，导致当事人上访人一肚子委屈说不到点上。

　　四、信访管辖的限制。

　　由于信访实行“属地管理、分级负责”的工作原则，国家信访局会通知来京上访的人员到当地信访机关处理，而当地政府或政府部门又恰恰是征地拆迁的实施机关，各地信访机关由于客观原因，难以处理和解决。往往只是给上访人作出一个“解释征地拆迁合法”的答复。

　　五、部分工作人员担心出事，不愿处理问题。

　　由于我国传统思想的限制，有相当一部分工作人员担心处理问题会给自己招来不必要的麻烦，所以他们不愿意处理这些问题，总是设法推脱或压着案件迟迟不肯处理。

　　六、信访机关属于政府同人民群众保持密切联系的渠道，其设置的本质疏通民意、为公民做好解释、教育工作的一个机构，从其工作要求上来说信访也只是一种补充救济制度，法律并不要求信访机关解决所有问题，否则也不会设置公检法等司法机关。

　　9、征地补偿听证制度。

　　国土资源部今年制定和公布了《国土资源听证规定》，明确了征地补偿安置听证制度。

　　确立征地补偿安置听证，主要是因为在征地过程中存在一些突出问题：一是随着开发区热的兴起，地方政府征地的规模不断扩大;二是低价征地问题严重，安置补偿不到位，尤其是国家重点建设项目征地补偿标准普遍偏低;三是不注重农民在征地过程中的参与权，征地公告制度在征地批准后进行，缺乏被征地农民参与的协商机制等，甚至引发了大量征地补偿和安置纠纷。

　　被征地农民失地又失业的问题引起了党中央、国务院的高度重视。目前，国家正在开展完善征地制度的工作，以从根本上解决征地存在的问题。在国家对征地制度未完善前，确立征地补偿安置听证，是完善征地程序和补偿机制的重要举措之一。

　　10、听证包括哪些内容?

　　征地补偿安置听证制度，具体包括拟定或者修改区域性征地补偿标准的听证、拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的听证，不包括对征地行为本身的听证。

　　(一)拟定或者修改区域性征地补偿标准的听证。区域性征地补偿标准，是指地方根据《土地管理法》和地方性土地管理法规规定的标准确定的某一区域的征地补偿标准。因为《土地管理法》只对征用耕地的土地补偿费和安置补助费标准做了规定，同时授权省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费标准，确定征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，确定被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准。在实践中，根据《土地管理法》的授权，各省、自治区、直辖市在制定地方性土地管理法规中，基本上确立了本省、自治区、直辖市的征地补偿标准。而区域性征地补偿标准，是针对某一相对具体的区域确定的补偿标准，直接关系到该区域内广大农民的切身利益。因此，在拟定或者修改时，应当举行听证。拟定或者修改区域性征地补偿标准的听证，由省、自治区、直辖市国土资源部门组织;地方性法规授权市、县政府制定区域性征地补偿标准的，则由市、县国土资源部门组织听证。国土资源部门在组织听证时，向社会发布听证会公告书，该区域内符合条件的广大农民都可以申请或者推选代表参加听证。听证应当作成听证笔录，并根据听证笔录作成听证纪要，在报批区域性征地补偿标准时附具听证纪要。

　　(二)拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的听证。拟征地项目的补偿标准和安置方案，是指某一具体的征地项目涉及的具体被征地块的补偿标准和安置方案。与“区域性征地补偿标准”是两个完全不同的概念。前者是一个涉及具体当事人的方案，后者则是一个在一定区域内适用、不针对具体当事人的规定。拟征地项目的补偿标准和安置方案，在实际工作中一般是由市县国土资源部门拟定，因此，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的听证，由市县国土资源部门组织。市县国土资源部门在拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案并报批前，应当告知被征地块的承包经营权人、农村集体经济组织或者村民小组等有权要求听证的人，并根据其申请组织听证。听证应当作成听证笔录，在报批拟征地项目的补偿标准和安置方案时附具听证笔录。

　　此外，《国土资源听证规定》还明确了编制或者修改土地利用总体规划的听证，在规划阶段着手解决具体地块的征地问题，使征地行为在编制或者修改土地利用总体规划的听证中得以反映，以切实保障广大农民在征地中的参与权。

　　11、集体建设用地可以流转吗?

　　近年来我国很多地方出了集体建设用地的转让、出租等行为，加之国务院《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。” 很多业内人士也认为集体建设用地是可以进行流转的。

　　笔者认为集体建设用地在一般情形下不可以的，但也并不是绝对的不会实现流转，在特殊的条件下可以进行流转。

　　我国《土地管理法》规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;”因为集体的农用地和未利用用地不符合规划不能改变用途作为建设用地的，所以也该条法律实际上是规定集体建设用地不得使用权不得出让、转让或出租用于非农建设，若未经合法征用程序，私自流转实际上与“以租代征”的性质是一样的，都属于非法占地。

　　但是集体建设用地也并不是绝对的不可以流转，乡镇村企业破产、兼并的土地使用权转移，实际上是土地使用权的转让行为;此外集体的厂房及农民的房屋被抵押时其所附属的建设用地应一并作为抵押，当抵押权实现时则建设用地使用权实际上发生了转移;乡镇村以集体建设用地折价投资入股设立企业，在某种程度上也应当认为集体建设用地使用权发生了流转，因为其使用者已经不单纯的属于农村集体。以上三种形式的集体建设用地流转，法律是允许的。

　　12、领取征地补偿款还可以采取法律措施维护自己的土地使用权吗?

　　可以，按照我国土地管理法的规定，只有在征收集体土地以后，集体土地的所有权才可以发生变化，村民与村集体之间的土地承包经营合同才会失效，所以领取征地补偿款并不会在法律上导致农民与土地脱离关系，如果对征地的行为存在异议，仍然可以可以通过正当的法律途径维护权利。

　　13、已经征收的土地处于闲置状态，农民恢复耕种违法吗?

　　如果用地单位没有在法定的期限开工建设的，农民是可以恢复更重的，一是一年内不用而又可以耕种并收获的，由原耕种该耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;若果是连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。也就是说，对于连续二年未使用的，用地者的土地使用权将由政府无偿收回，以体现对用地者的严厉处罚。 在以上两种情况下，农民将已经被征收的土地恢复耕种合法的。

　　10、妇女出嫁、离婚未迁户口、迁出户口大学生、迁到城镇的村民，是否还享受征地补偿?

　　关于上列人员的能否获得征地补偿，我国《土地管理法》及相关法律和国土资源部的命令都未作明确规定，所以在部分地区征收土地时对于上述人员并未做补偿，这种做法是错误的。

　　按照《农村土地承包法》的规定，妇女离婚后嫁到其它村庄的，若在该村没有分的承包土地的则在原村庄的承包经营权仍然享有。对于户口到城市的村民，若其不属于全家都迁到地级城市市区的，则其对原村庄承包土地仍然享有承包经营权。

　　既然享有承包经营权，国家征收土地的时候致使其承包经营权丧失，对其造成了损失，当然要进行补偿的，所以只要符合法律规定的条件享有承包经营权，则其仍然具有获得补偿的权利。即出嫁女、离婚后嫁到别村的妇女只要其在新的村没有分的承包土地的则仍然享有征地补偿;迁出户口的学生和迁到城镇的居民若不属于全家都迁到地级城市市区的也享有获得征地补偿的权利。

　　14、可以以城中村改造、村改居等形式从事房地产开发吗?

　　近年来很多地方集体土地拆迁重建是由房产开发商来操作的，名为村改居、城中村改造，实际上是房地产开发，这样的行为是否合法?

　　不合法，按照《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何单位建设使用土地的必须使用国有土地，房地产开发应当在国有土地上进行。城中村改造、村改居属于对农民集体土地上的建筑物进行重建，集体土地上只允许建造本集体经济组织成员的住宅、公共设施、公益事业、本集体经济组织的自办企业;开发商不得以城中村改造、村改居的形式在集体土地上进行房地产开发。