浅析参与国民经济宏观调控的土地政策工具

土地政策参与宏观调控的实质就是政府制定和实施相关的土地政策，通过引导土地资源的合理利用和对市场配置土地资源的适当干预，配合国家经济政策实现宏观调控。

我国改革开放以来取得的经济社会发展成就证明，土地政策以及产权制度、使用制度和市场制度等法律法规的创新与实施，在资源保障方面发挥了重要的作用。

土地政策的工具是一系列为政策目标服务的法律制度。从发挥参与国民经济宏观调控作用的角度观察，土地政策的实质性研究应当以调控土地的总量和结构为核心，其总量包括供给和需求的总量，其结构包括供给和需求的结构。当前需要用结构思维的方法，分别对土地资源的总供给和总需求进行数量与质量的评价，同时还需要对各结构的空间分布进行科学的分析。这需要土地调查、土地评价、土地利用规划为主的基础业务和地权、地籍、地价、地用和市场监督等行政管理在体制、机制和技术支撑的建设方面做出积极创新的响应。从理论上明确参与宏观调控的土地政策的实质内容，从政策工具方面不断完善现行的土地法律制度体系。土地政策参与国民经济宏观调控的着力点是：对土地资源总量承载力和产业用地结构在总量和空间分布上的差别化管理，以有效配合国家产业政策、财政金融政策和环保政策的实施。为适应参与国民经济宏观调控的形势需要，在土地政策工具设计方面，还应研究以下几项制度的完善与创新。

1.土地产权制度

市场经济的本质是法制经济，因此“明晰产权”就成为市场经济正常运行与行政调控的重要先决条件。土地产权制度是对土地资源资产依法进行配置的重要政策工具。为参与国民经济宏观调控的需要，土地产权体系还有待进一步健全和完善。一是对现有不动产产权制度进行系统化的整合与规范，特别是在土地所有权客体二元化的体制下，对农民集体土地产权制度亟待进行改革。二是在现行不动产权利体系中应补充“公共地役权”和“法定地上权”的他物权种类，可以分别用于解决公共设施用地只有征收农地一条路的问题和单独转移建筑物而出现地权与房权主体各异时所涉及的土地权利问题。三是根据物权法定原则精神，目前还须尽快制订私人及房地产开发商占有不动产数量(宗地数量和面积)的法律限额。这对于合理配置资源、加强产权管理、防范不动产囤积和投机行为具有重要的作用。正在执行的农民宅基地的审批指标和各类工业用地的审批指标，以及各主管部门规程中制定的用地空间规模指标，在本质上都是对土地使用权客体数量限制的行政性规定。在国家和区域层面上也应根据一定的条件，对各业用地的总量和布局从省和国家总归户制度中做出相应的限制，土地的产权结构与产业结构结合并保持合理的比例关系，对维护宏观经济的稳定发展具有积极意义。

2.土地登记制度

必须实施不动产的统一登记并建立省级和国家级的地籍总归户。现行登记管辖体制有房地合一的，也有房地分开的，这不仅给登记申请人造成极大的不便，而且增加了公共行政的成本，也给违法行为的发生留下了可乘之机。应根据物权法规定积极推进不动产统一登记和地籍逐级归户制度的建设，建立自然人以身份证号、法人以其国民经济行业统一分类代码为编号的地籍总归户册，用以掌握和控制各类地产的结构性总量及其空间关系。

应树立“国家地籍”理念，坚持不动产登记生效的法律原则和实施总登记的强制性作用，未经登记的不动产禁止产权处分、抵押和租赁。不动产登记簿是不动产权利具有公示性和公信力的权威证据，对此物权法中已对其效力做出了明确规定。土地登记簿全面记录了确认后的产权法律关系要素，从完善的角度看，其中客体的登记地价和主体权利义务的注明栏尚需具体充实有关规定。将核准的法定地价予以登记注册。依此可作为财产统计、缴纳保有税、增值税等税金以及核定抵押担保能力的依据。登记簿记载的主体间的权利义务是规范和调控主体行为的具体法律依据。在完善各项管理制度时，应当强调国家地籍和土地登记信息在城乡财政、金融、市场等各领域应用的基础作用和法定效力，以便从微观经济行为的规范化入手，为宏观经济的有效管理创造必要的条件。

3.产权市场制度

土地产权市场制度是土地政策工具的主要组成之一。为适应土地政策参与国民经济宏观调控的需求，应当对现有的不动产市场管理制度，在分析市场法律关系并明确要素条件的基础上进行系统性的整合。规范市场主体条件、市场客体条件和主体权利义务方面，应充实和完善有关具体规定，需分别对四类形式的市场，即不动产交易市场(土地出让、产权转让)、不动产抵押市场(地产抵押、房产抵押)、不动产租赁市场(地产租赁、房产租赁)和不动产中介市场(不动产估价、代理)做出开放性、禁止性和限制性的规定。

房地产开发项目用地一般为开发商通过出让形式取得土地使用权，这是以不动产开发经营为目的的一种特殊的土地利用方式(吞吐土地)。市场法律制度应明确要求其土地使用权主体必须是依法登记的、专门从事房地产开发企业独立法人。客体必须是在城市土地利用规划规定区域内的建设用地。主体有依法取得、开发利用和处分土地使用权的权利，有依法缴纳土地出让金和土地税、履行合同条款、合理利用土地的义务。因为不动产是属于特种物的商品，房地产开发企业属于开发经营特种物的主体，所以在市场法律制度中应明令禁止各种套购和过度占有土地的行为；禁止以项目转让为名私自转让和分割转让土地使用权的行为；禁止恶意串通，私自出租和不当抵押而损害国家、集体和第三人利益的行为；禁止估价不实，甚至估价人与抵押人勾结骗取贷款的行为。

4.土地税收制度

必须在国家税制中建立并开征不动产保有税用于调节不动产占有人利益的均衡，控制对不动产的过度占有。对超额占有的不动产有几种处理方式，如政府征购、课以重税和强制出售等。该税以地价为基础，它既有宗地数量和面积的因素，同时又有宗地的价格差异的因素，因此，这种增加了地价因素的计税方式，比只依据占有不动产数量的计税方式更为客观和公平。多占者多纳税，少占者少纳税，正常情况采用比例税率，超额占有部分用累进税率调控。这应是土地使用成本的普遍形式，无论是房地产开发商，房地产业主，还是一般房地产消费者，只要是持有不动产的权利人就必须依法纳税(法律另有规定的减免者除外)。目前的不动产税种大多属于行为税，与财产税相似的土地使用税和耕地占用税又均以占地面积为税基而未与地价关联，前者征税范围只限城镇和工矿区，后者则为一次性纳税，都有一些不足之处。应尽快进行不动产税制的改革与完善，在保持目前涉地税收总水平不增加的条件下，整顿清理税种税基和税率，取消一些、合并一些、增加一些。为实现税赋公平、发挥税收的宏观经济调控作用，应以地价为税基，扩大土地使用税的课税范围并细化税率指标，宜增加耕地撂荒税、建设用地闲置税、房产空置税和不动产赠与税。

5.土地金融制度

目前土地金融制度方面的实质政策研究尚未深入，关于制度的系统设计目前只处在初步阶段。根据我国经济发展形势的需要，以不动产投资和融资为目的的经济行为越来越活跃，建立健全土地金融制度的必要性日益明显起来。应当说，国家物权法和担保法的实施以及不动产抵押登记的开展，为土地金融制度的研究设计提供了有力的法律保障和实践经验。

当前土地金融活动的主要形式是不动产抵押，不动产和金融行政管理部门均为此出台了一些相应的规范性文件，对规范不动产抵押和促进不动产市场的发展发挥了应有的作用。

不动产金融种类很多，包括抵押、入股、信托、基金、债券和融资性租赁等，在土地金融制度的研究设计中应基于土地政策参与经济宏观调控的需要进行论证后选择，并且必然要与产权制度同步改革创新方可具有实际操作性。目前根据不动产抵押存在的问题，在现有法规中宜增加“银行和典当行对非登记的不动产、或登记中限制处分的不动产应不予受理贷款申请”的规定。针对不动产抵押借贷资金量大、还贷周期长的特点，还必须要在制度中规定：经办银行应在事前查询抵押物的不动产登记簿和归户册，确认抵押物的产权状况和登记地价，以防有产权瑕疵或造假而形成不良贷款的隐患。管理银行应负责监督经办银行的不动产信贷活动，及时纠正违规操作问题，经办银行应与有关部门配合监督债务人正确使用贷款。为加快资金流转和信贷安全，为纠正目前存在的贷款额占投资额的比重过大(最大高达70％)的不正常现象，应限定贷款数额应占项目投资额的比例，对超过限额的应拒签借贷合同，对借贷双方恶意串通骗贷的要承担法律责任。

土地政策工具是一个制度体系，需要在实践中不断地丰富和完善，并且各个具体制度之间存在着有机联系和功能互补的密切关系，只有通过综合协调并且做到同步落实，才能使土地政策参与国民经济宏观调控的积极作用得到充分的发挥。