如何解决人防工程纠纷？

1997年的《人民防空法》没有明确规定人防工程的产权问题，10年后，《物权法》仍然没有对此问题进行明确，人防工程的产权一直处于法律真空状态，并使其衍生的各种法律关系呈复杂化，人防工程在使用和收益上频频产生分歧。人防工程矛盾的日渐突显，使研究和解决人防工程问题，充分发挥其“平战结合”的特殊效用成为社会关注的焦点。

[镜头一]北京海淀区华清嘉园小区九业主起诉索要人防工程产权败诉

2000年底，九名业主以预购形式先后购买了华清嘉园甲15号楼的房屋。房屋交付使用后，北京海淀区人民防空办公室将华清嘉园甲15号楼地下二层人防工程出租给华润置地（北京）物业管理公司，每年租金2万元。之后，华润置地公司又将该楼人防工程转租给舒展休闲健身中心，而该健身中心又将人防工程转租给50余户外来民工居住使用。九名业主认识，人防工程属于公共服务设施，是共用设施，业主应为该人防工程的投资人及所有权人，故向法院提起诉讼，要求将华清嘉园甲15号楼地下人防工程的所有权确定为业主所有；海淀区人防办立即清退华清嘉园甲15号楼地下人防工程内居住的闲杂人员；返还租金人民币2万元等。在庭审中，九名业主提交了北京市人防办的《关于人大代表对人防工程产权问题的回复》等证据材料。

一中院审理后认为，北京市人防办在《回复》中并未确认防空地下室所有权的归属，《回复》并不具有确认业主对防空地下室享有所有权的证据效力。九名业主在签订合同时应已明知共所购买的商品房面积中并不包括防空地下室，但并未提出任何异议。这表明业主在确立商品房买卖合同关系时应明知其所支付的购房款的对价并不包括防空地下室，因此即使修建该防空地下室的成本确为各业所分担，但其在出资时缺乏主观能动性，也就并非法律意义上的“投资”行为。据此一中院作出驳回九名业主诉讼请求的终审判决。

[镜头二]业主购买地下车位，属人防工程被判无效

2003年1月23日，业主白先生与北京东和嘉业房地产开发有限公司就有关购买车位一事，签订了两份车位《保留单》。双方约定，白先生以每个车位96，000元的价格购买东和嘉业公司开发的交大花园小区地下车库的D39和D46两个车位，并按每个车位500的标准向东和嘉业公司交付车位保留款。此后，白先生准备购买小轿车，多次与东和嘉业公司交涉购买车位事宜，均遭到拒绝，故起诉至法院，要求东和嘉业公司将该地下车库的两个车位按双方约定出售给白先生。

在庭审中，东和嘉业公司辩称地下车库二层属人防工程，其无权处置上述车位，并主张其与白先生签订的《保留单》无效。另查，交大花园地下车库二层含人防5，663.39平方米，属不可出售范围。

法院审理后认为，当事人订立的合同不得违反行政法规的强制性规定。现经法院向北京市建设委员会核实，位于交大花园小区地下车库二层属人防工程，东和嘉业公司并非产权人，目前无法进行买卖过户，故东和嘉业将地下车库出售白先生，属无权处置，双方就车位买卖签订的协议，应属无效。据此，法院依法判决白先生与东和嘉业公司签订的两份车位《保留单》无效，并驳回白先生的全部诉讼请求。

人防工程产权问题——法律没有明确界定产权归属

《人民防空法》没有对人防工程的产权做出明确的界定，但是从相关的规范性文件，笔者对其性质有初步的认定：

1、《人民防空国有资产管理规定》（[1998]国人防办字第21号）第二条：“人防国有资产是国防资产组成部分，是指人防主管部门及所属单位占有、使用及管理的，在法律上确为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。即指人防部门占有、使用的国有资产和管理的人防工程、指挥、通信、警报设施等两大部分资产。”

2、《关于加强居住小区内人防工程使用管理的补充通知》（京房地物字[1998]第550号）中第二条第二款明确了“人防国有资产是国防资产的组成部分。”

3、国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部颁发的《人民防空工程建设管理规定》（[2003]国人防办字第18号）第四条：“人民防空工程建设属于国防工程建设和社会公益事业建设。”第五十九条规定：“由单位、个人投资建设或者连同地面建筑体购置的防空地下室，平时由投资者或使用者按照有关规定进行维护、管理和使用，战时由人民防空主管部门统一安排。”但是这一规定也没有明确产权归属，只是说明投资者平时对人防工程具有使用权和维护管理的责任。

从以上规定，我们可以看出，人防工程虽然没有明确的产权归属，但是在实践中是参照国有资产来进行使用和管理的，比如，人防工程在商品房销售中属不可出售范围，其使用必须得到人防主管部门的行政许可。

谁投资，谁收益——人防工程能否由全体业主共有

（一）谁投资，谁收益

1997年《人民防空法》第五条规定：“……人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。

按照这项规定，很多商品房小区的业主认为自己是人防工程真正的投资人，要求对小区的人防工程进行共同管理和共同使用。2004年，北京人防办在《关于人大代表对人防工程产权问题的回复》中指出：“城市居住小区的人防工程投资建设是社会投资建设的性质，因为它纳入了商品房综合开发成本，每个购买商品房的人都是投了资的。因此，‘认为居住小区内的人防工程其产权归属全体业主，实行共有、共管’，对这一观点简单看来，有一定的合理性。”

但是，在华清嘉园的案例中，我们可以看出，法院的认定是严格以业主购买的商品房面积为依据，认为业主在人防工程的“投资”上，缺少主观能动性，因此判决业主败诉。

在此之后，就有学者指出：“从北京市首例人防工程所有权确认案判词看，海淀法院实际上从人防办对人大代表质询的《回复》中‘城市居住小区的人防工程真正投资人是购买商品的业主们’的立场倒退了，即否定了人防办已经承认的业主是‘法律意义上的投资人’的立场。”

（二）司法解释征求意见稿的启示

2008年6月，《最高人民法院关于审理涉及物业权益纠纷案件的若干规定（征求意见稿）》第十七条，在地下车库权利归属原则的确定中规定：“有关当事人对地下车库权利的归属没有约定或者约定不明确，在建设单位等不能证明其没有将该部分建造成本分摊至商品房建设成本的，应当确定为全体业主共有”。

这项规定，虽然没有明确涉及人防工程。但给人防工程纠纷的解决提供了启示，即在相关权利归属未明确的情况下，开发建设单位负有证明争议竞争的建造成本未分摊入商品房建设成本的责任，否则，相关的权利应该为业主共有。

解决现实纠纷的建议

（一）加快立法，建立人防工程登记制度

立法上对人防工程的产权予以明确，是解决人防工程纠纷的最彻底的方法，因此，加快修改《人民防空法》或者在政策上明确人防工程的所有权和使用权，是解决其复杂法律问题的根本。

按照“物权公示”的基本原则，通过人防工程的登记，能够使人防工程的产权得以技术上的明确和认定，也是落实人防工程产权管理制度的重要措施。

（二）加强行政监督，使“投资收益”更合理

1、立法的过程通常需要一定的时间，因此完全依靠立法来解决人防工程的纠纷是不现实的。在现阶段，业主们因人防工程产生纠纷的主要原因是人防工程出租给外来人员带来小区不稳定因素，以及人防工程的收益、停车位费用相关利益不明确。而这几个问题大部分是可以通过行政手段解决的。人防部门不仅在人防工程使用许可过程中需要严格审查，在人防工程的使用过程中也应该加强监管。

2、业主在人防工程纠纷的行政投诉中常常遇到“欲告无门”的困境，在这一点上，《首都地区地下空间综合整治工作方案（京政办发[2007]25号）》各部门的具体监管职责进行了分工，业主们可以参照各部门的职责分工就小区的具体问题进行咨询，比如城市规划部门负责对擅自改建人防工程以及改变地下空间使用用途的行为进行认定和查处，流动人口和出租房屋管理办主要负责建立管理工作机制及管理人员队伍，组织基层管理人员进行日常巡查检查工作等。

3、人防工程部门可以考虑设立专门的人防工程维修资金。统一由人防主管部门归集，部分已经由开发单位或物业企业受让人防工程使用权的，可以对其追缴人防工程维修资金，按照其具体的使用情况进行监督和管理，避免“人防工程都是聚宝盆”的收益纷争。

（三）公开人防工程收益的使用

按照《关于加强居住小区内人防工程使用管理的补充通知》的规定，物业管理企业使用人防工程给予优先安排，并降低人防工程使用费。物业管理企业利用人防工程所取得的收益，应拿出50%以上用于小区的管理。这些规定实际上体现了“以人为本、还利于民”的精神。因此，开发建设单位和物业服务企业应当在平时就人防工程收益的分配方法进行公开，保证广大业主的知情权。业主们也可以依据此项规定要求开发单位和物业管理企业公布其人防工程的收益分配的情况。