解决“小产权房”问题的建议

谭术魁 江奇 华中科技大学公共管理学院
一、“小产权房”的内涵界定

目前，有关“小产权房”内涵描述存在用词不准、限定过多等缺陷，且有不能与我国现行法律、法规相对接，并将“小产权房”外延扩大化问题，影响了政府对‘小产权房”的认知和处理。

笔者认为，“小产权房”是建在农村集体经济组织所拥有的土地之上且被非本集体经济组织成员(外村村民、城市居民)所拥有的住房。因此，建在农民集体所有土地之上且为该村村民所有的房屋不属于“小产权房”，但一旦卖给非本村村民或城市居民则变为“小产权房”；而建在国有土地之上的普通商品房、经济适用房、廉租房等房屋，不论是农民持有还是城市居民持有都不属于“小产权房”。

二、“小产权房”的形成原因

1．从土地制度看，我国城乡二元土地制度造成土地收益悬殊，诱发村集体或村民自发扩大土地使用权利。现行城乡土地制度分全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式，这一制度在现实中造成城乡土地价值收益差距过大，尤其当国家以“公共目的”对农民集体土地进行征用或征收，但农民失地补偿又没有得到公平兑现时，村集体或村民就会在现有体制框架内自发扩大其对土地的支配和使用权利，即在集体土地上建造“小产权房”向非本村以外居民售卖，以实现集体土地的准市场价值。

2．从城市需求看，城市人口不断增长，城市房价不断攀升，保障性住房供应严重不足，导致城市低收入居民被迫购买价格低廉的“小产权房”。

3．从农村建设看，新农村建设中的资金融通等不规范行为，给开发商建“小产权房”提供了获取土地的机会。在新农村建设中，有些乡镇政府在短时间内迫切需要建造村民住房，由于资金窘迫或能力缺失，就极易找开发商融通资金，将上级政府批准用于新农村建设的集体建设用地同开发商搞合作开发，将一部分房屋以低廉价格卖给或直接分配给集体村民，另一部分房子由开发商出售给城市居民以获取利润。

4．从法律规定看，法律法规尚未明确规定农民自建住房可否出租，为“以出租之名行变卖之实”留下空间。现行法律虽规定“农村宅基地属集体所有，村民对宅基地只有使用权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不受法律保护”，但农民可在符合法定条件下申请宅基地自建住房，我国法律并未对农民自建住房可否出租做出明确规定，这给“以租代卖”行为留下法律空隙，一些乡镇已出现采用租约合同当售房合同这种方式将“小产权房”变相售卖给购房者。

5．从政府监管看，政府行政监管职能不清，查处打击力度不够，开发者和购买者都存侥幸心理。“小产权房”监管虽涉及众多政府部门，可没有明确规定哪个政府部门全权对其进行监管查处，从而极易造成政府部门监管查处中的“踢皮球”现象，使得建造“小产权房”等违法行为的查处打击未落实处。对于违法开发和销售“小产权房”的行为，前些年国家也未明确表态制止并提出严厉打击措施，这使“小产权房”开发者和购买者都存在侥幸心理，认为国家或地方政府对“小产权房”是默许的，或只是“雷声大雨点小”，不会采取强硬措施，这会助长“小产权房”日益蔓延的势头。

三、妥善解决我国“小产权房”问题的建议

第一，尽快成立联合调查工作组，摸清“小产权房”情况，协商解决存量“小产权房”问题。在中央政府授权下，可由国土资源部牵头，发文到各地省级政府，要求其尽快成立联合调查工作组，对‘小产权房”进行专项调研，对各地管辖范围内“小产权房”具体情况进行调查摸底，统计在建、在售、已建、已售“小产权房”的分布情况及其占地性质、规模、数量、业主类型等情况，然后各地政府应依据调研情况，及时开展存量“小产权房”问题解决的论证工作，可制定对存量“小产权房”的具体处理措施及实施办法。

第二，以国土资源部为主体，理顺主管部门监管查处职能，强化打击力度，贯彻落实政府行政监管职责。中央政府应该明确国土资源部为“小产权房”的监管与查处职能部门，其他相关部门为辅助部门，以使“小产权房”监管与查处工作能落到实处。同时，国家派驻各地土地督查局应加大对土地利用规划和土地用途执行情况的监查力度，对违法用地的单位或个人要加大处罚力度，并着力贯彻落实。各级地方政府对于“小产权房”问题应重视起来，依法查处、绝不姑息，要坚决贯彻落实中央出台的处理意见，坚决打击新建，妥善处理存量。

第三，允许各地依据具体情况，有条件地进行分类处理，逐步解决好“小产权房”问题。在中央政府制定处理原则框架下，各地依据具体情况对存量“小产权房”分类处理。从占地类型看，对在依法批准的宅基地上建成的“小产权房”，应要求国土监管部门牵头查处。各地可依照<<物权法》中用益物权的规定，按“租赁”方式进行管理，对购房者赋予一定年限(如30年)的长期租赁使用权，在此期限结束后，再依据当时政策法规制度进行管理。对农产空余出的宅基地或其他集体建设用地上建成的“小产权房”，应由国土管理部门联合城市规划与建设部门进行查处。对符合宅基地规划，且建筑设计与施工达到要求的，可依据情况补缴相关税费或者政府直接收回，纳入保障住房体系。对于违反土地利用规划，且建筑质量存在安全隐患的必须坚决拆除。对在未经批准占用的农用地甚至基本农田上建成的“小产权房”，应由国土管理部门牵头、联合城市规划与房屋管理等部门联合进行清理，依法拆除，并督促进行复垦。从建成时间看，1999年1月1日起施行的新《土地管理法》删掉了原《土地管理法》有关城镇居民利用农村土地建房的条款，增加了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”条款，可以说，从1999年 1月1日开始，城市居民、非本村村民到农村建房、买房将被确定为违法违规行为，不能获得法律赋予并受到法律保护的住房产权。所以，1999年1月1日之后建成的“小产权房”不能合法化。 1999年1月1日之前建成的“小产权房”可根据具体情况，合理缴纳相关税费，补办农村集体土地房产证，并对该类房屋进行登记。

第四，进行宣传引导，明确“小产权房”的违法性，同时采取果断措施，严禁新建“小产权房”。政府应通过媒体对“小产权房”进行宣传引导，明确建造和购买“小产权房”的违法性和风险性，让开发商和公众知道政府坚决处理“小产权房”问题的决心，防止因信息不对称而产生侥幸心理和跟风行为。同时，国土资源部门、建设部门、农业部门和国家相关立法、执法等各部委应协同配合尽快出台针对‘小产权房”问题的处理办法，采取果断措施，着力打击新建“小产权房”项目。