土地使用证发证纠纷诉讼案

【案情】1997年8月28日，金××丰产林公司(下称丰产林公司)为了发展“三高”林业，与城区石角镇民安管理区签订了《土地使用权入股认定书》，民安管理区同意以“三台石”地名的500亩山林地作为合作营造丰产林基地，使用权人股为50年，并于1998年4～5月间完成造林。该地于1981年由政府办理山林权证。

　　1998年5月28日，某市国土局根据中福科技园的申请，作出×国土建字函[1998]20号文，批准城区国土分局发给中福科技园6份《国有土地使用证》，该证中土地面积包括了丰产林公司造林地在内的3934273亩林地使用权划给中福科技园．中福科技园于1999年1月26日向城区法院提起民事诉讼告丰产林公司侵权，要求赔偿75万元。庭审时，中福科技园把赔偿损失的请求变更为按每亩5000元计算，请求法院判决赔偿7419319万元。

　　丰产林公司认为国土局的具体行政行为侵害了其合法权益，提起行政诉讼，要求撤销国土局违法审批的6份《国有土地使用证》，维护其合法权益。

【审判】市中级法院审理认为，市国土局以×国土函[1998]20号文，批准城区国土分局发给中福科技园《国有土地使用证》，其中包括了原告造林地在内的3934273亩林地使用权划拨给中福科技园使用。上述林地于1981年巳发山林权证，山林权证是林地使用权和所有权的法律凭证。根据《中华人民共和国森林法》规定，必须经过严格的变更手续，征用林地必须填写《广东省征用、占用林地审核申请表》及林业部门审核，向有关主管部门提供征用林地的权属证明，交纳林地和森林补偿费，森林植被恢复费及协议书等手续，向原发证机关办理山林权证变更手续，更换证书。市国土局审批发放《国有土地使用证》时，没有按上述规定进行，违反了林业部《关于征用、占用林地审核程序有关问题的通知》第五条和《广东省林地管理办法》第十条规定，违反了林地征用变更程序。其次将集体所有的林地征用为国有土地，按法定程序，应由国土局向民安村委会征地，完成林地征用后将该国有土地划拨给用地单位。本案征用林地过程中，由中福科技园直接办理《国有土地使用证》，没有征用划拨过程。将中福科技园直接视为集体土地所有权人显属不当。此外，根据《广东省林地管理办法》第二十条规定：“征用、占用林地的审批权限，县人民政府10亩以下，省辖市人民政府100亩以下”。本案市国土局为中福科技园审批林地征用数千亩，远远超审批权限。由于审批颁发了《国有土地使用证》，原来的山林权证也没有变更，导致两证重叠的混乱现象。综上所述，市国土局为中福科技园审批颁发《国有土地便用证》是违反法律规定的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第3耳规定，判决：撤销被告1998年5月28日审批的×国土建函[1998]20号文及据此文颁发的6份《国有土地便用证》。市国土局对此判决不服，向省高院提起上诉。

　　省高院审理后认为，市国土局以×国土建函『1998]20号文，批准城区国土分局发给上诉人中福科技园《国有土地使用证》，其中包括了被上诉人丰产林公司造林地在内的3934273亩林地使用权划拨给中福科技园使用。上述林地、林木已由市人民政府于1981年1月23日颁发了《山权林权所有证》，是集体所有性质。上诉人市国土局为上诉人清远中福科技园审批发放《国有土地使用证》是由集体所有制性质转变为国有性质。按照法定程序，应由上诉人市国土局向民安村委会征地，同民安村委会办理征地手续，完成林地征用后将该国有土地划拨给用地单位。本案征用林地过程中，是由上诉人市国土局为上诉人中福科技园直接审批办理《国有土地使用证》，没有征用划拨过程，违反上述法律、法规的规定，即程序违法。

　　《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。《广东省林地管理办法》第十条规定：“依法改变林地所有权或使用权的，必须向原证机关办理林地权属变更手续，更换证书”。上诉人市国土局为上诉人中福科技园审批发放《国有土地使用汪》，没有按法定程序办理变更手续，导致原山林权证和国有土地使用证两证重叠。且《广东省林地管理办法》第二十条规定：“征用、占用林地的审批权限，县人民政府10亩以下，省辖市人民政府100亩以下”。本案上诉人市国土局为上诉人中福科技园审批征用数千亩林地，超越审批权限。因此，依照《行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。

【评析】1、违反法定程序作出的具体行政行为属于违法无效行为。按照法定程序规定，征用划拨林地，应由土地行政主管部门向农村集体经济组织征地，完成林地征用后再将国有土地划拨给用地单位使用。本案征用林地过程中，市国土局为中福科技园直接办理《国有土地使用证》，不经林业主管部门同意和变更原来的山林证就将土地批给该单位使用，违反有关法律法规规定，属程序违法。

　　2、农地转用和征用必须按照法定权限办理转用和征用审批手续，并依法办理变更登记手续。市国土局为中福科技园审批征用数千亩集体所有林地，属越权审批行为，应依法予以撤销。