关干小区配套公建登记的案例及剖析

●案例

2002年，甲开发公司开发建设某小区，其中规划有一幢二层小区配套公建楼，内有小区配变电室。后在开发过程中，甲开发公司应供电部门要求将原定的配变电室改建他处，并在施工中将配套公建楼规划核定的一层小吃店、基层服务店，二层老年人活动室、居委会、卫生站、值班室改建为一层停车场、管理室，二层为办公室，同时增加了面积。2005年3月，经过行政处罚，规划部门向甲开发公司出具了某小区公建楼予以规划确认的通知。

2005年4月，甲开发公司向乙房屋登记机构申请办理某小区配套公建楼的所有权初始登记，申请登记用途为“办公”。乙房屋登记机构审核上述资料后，认为权利来源清楚，符合登记条件，为甲开发公司办理了配套公建楼的所有权初始登记并颁发房产证，证载用途为“办公”。2005年8月，甲开发公司与孔某签订房屋买卖合同，将某小区的配套公建楼整幢出售给了孔某，并共同到乙房屋登记机构申请办理了该房屋的所有权转移登记。2006年5月，孔某将某小区的配套公建楼抵押给银行，并办理了该房屋的所有权抵押登记。

2007年5月，某小区业主委员会以配套公建楼的规划核定用途为小吃店、基层服务店、老年人活动室、居委会、卫生站、值班室，表明配套公建楼的性质和用途只能是物业管理用房。根据《物业管理条例》有关规定，配套公建楼应属全体业主共有，乙房屋登记机构将该房屋登记在甲开发公司名下的具体行政行为侵害了全体业主的合法权益，诉至人民法院，请求确认该具体行政行为无效。

乙房屋登记机构答辩认为，某小区配套公建楼的土地、规划、竣工等相关手续皆为甲开发公司所有，权利来源清楚；至于房屋登记用途与规划用途不符的问题，由于建设部《关于制作颁发全国统一房屋权属证书的通知》(建房(1997)178号)中就房屋用途的划分并无与规划许可证相对应的“配套公建”，而根据实际用途进行登记。

第三人甲开发公司答辩认为，某小区配套公建楼并非物业用房，在规划部门进行行政处罚时，已将实际施工图进行申报，应按照“谁投资，谁受益”的原则进行处理。

问题：

1．某小区业主委员会有无诉讼主体资格?
2．某小区配套公建的房屋用途如何确定?
3．根据《物权法》第73条的原则性规定，某小区配套公建的所有权如何登记?
4．如何保护孔某及贷款银行善意第三人的权利?
5．如人民法院确认登记行为无效，乙房屋登记机构后续如何处理?

●剖析

一、对问题1的剖析

1．《民事诉讼法》第49条规定，公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。《最高人
民法院关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》第40条规定，《民事诉讼法》第49条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。

2．根据《物业管理条例》第15条、16条的规定，业主委员会是经业主大会选举产生并经房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案，由业主作为成员的在物业管理活动中对内执行业主大会的决定事项、对外维护全体业主合法权益的一个机构，是一个物业管理区域中长期存在的。现实生活中，业主委员会都设立了主任、副主任和委员，日常工作按照工作规程开展，有办公场所、有一定的经费来源并且多数业委会都刻有公章。

3．业主委员会是合法成立并经政府部门备案的，对内执行业主大会的决定事项、对外维护全体业主合法权益的，有一定财产的机构，具备“其他组织”的构成要件。因此，可以成为诉讼主体。但是，业主委员会也并非在所有的案件中都可以成为诉讼主体，因为根据《物业管理条例》第 19条规定，业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。所以，除非有全体业主的授权，业主委员会只有在与物业管理有关的活动中才能成为适格的诉讼主体。

本案中，讼争的焦点是登记机构将公建楼的所有权登记到甲开发公司名下的行为是否侵犯了全体业主的合法权益，该问题并不属于物业管理活动的范畴。因此，本案中业主委员会在未获得全体业主授权的情况下不是适格的诉讼主体。

二、对问题2的剖析

因该案发生时《城乡规划法》尚未实施，故应适用1990年4月1日实施的《城市规划法》，根据该法第32条的规定，该小区配套公建房屋的用途应当以规划部门核发的《建设工程规划许可证》上的记载为准。同时，由于核发《建设工程规划许可证》这一行政行为已经依法作出，根据行政行为的推定有效性，原已核发的《建设工程规划许可证》的内容非经法定程序是不能撤销或更改的，因此，如果本案中规划部门向甲公司出具的《某小区公建楼予以规划确认的通知》是按照法定程序作出的，则该小区配套公建房屋的用途应按照更改后的规划用途确定；反之，则仍要按照原先的规划用途确定。

三、对问题3的剖析

一般对“配套公建”的通俗解释是指开发商按照国家及地方有关规定在住宅区范围内，与住宅一起配套修建的各种公用建筑，一般包括科教文卫、商业服务、市政公用、社区服务、物管用房、车库等公用建筑。由此可见，配套公建的所有权并不一定就属于全体业主共有，其中属于市政公用、学校、医院等部分房屋的产权应当属于政府。对于属于《物权法》第73条规定的业主共有部分应按照(俯屋登记办法》第31条的规定予以登记，若已经建立了楼盘表的，应同时在楼盘表上予以限制标注，谨防开发企业蒙混转让。对于上述两种情况以外的配套公建的产权归属应当参照《物权法》第74条规定，由当事人通过约定的方式予以确定。

但在2005年甲公司申请登记之时，只有 2003年9月1日实施的《物业管理条例》第38条明确规定了物业管理用房的所有权属于业主，对其他除政府拥有产权以外的房屋则没有任何全国性的法律法规或规章予以明确。因此，登记机构将配套公建的产权人登记为甲公司也并非全部都是错误的，按照“谁投资、谁受益”的原则，起码对于未纳入业主分摊范围的房屋产权应当属于甲开发公司。

四、对问题4的剖析

对于甲开发公司无权处分的部分房屋而言，由于孔某办理转移登记之时，《物权法》尚未实施且《物权法》也没有规定对一审审理中案件具有溯及力，因此，无法适用《物权法》第106条规定的善意取得制度对孔某取得所有权的行为认定有效。此外，《最高人民法院关于贯彻执行<民法通则>若干问题的意见》第89条规范的是共有人擅自处分共有物的情形，也无法适用于本案。所以，本案中虽然孔某和银行都没有任何过错并已经支付对价，但是仍然无法通过善意取得制度予以确认孔某已经取得了讼争房屋的所有权。

综上，孔某或银行作为没有任何过错的一方，即可以依据《合同法》的规定追究合同相对方的违约责任，也可以根据《民法通则》的规定追究过错方(包括登记机构)的侵权责任。

五、对问题5的剖析

1．按上述对问题3的剖析，登记机构对于甲公司拥有产权的部分房屋的所有权予以确认登记的行为当然是有效的，故，登记机构对孔某与甲公司就该部分房屋申请的转移登记予以确认登记的行为也是有效的，对孔某与银行就该部分房屋申请的抵押登记予以确认登记的行为同样有效。因此，对登记机构依法作出的这三个登记行为，根据《行政诉讼法》第54条的规定，法院应当判决予以维持。

但是，登记机构将配套公建中甲公司不能享有所有权的部分房屋登记到甲公司名下的行为主要证据不足，根据《行政诉讼法》第54条第 (二)项的规定，法院应当判决予以撤销。同时，按上述对问题4的剖析，由于孔某对该部分房屋的所有权不能认定为善意取得，即，登记机构就该部分房屋核准的转移登记行为是可以撤销的，因此不能按照《行政诉讼法解释》第57条第2款的规定，判决登记行为无效。

2．对于被法院判决撤销登记的部分房屋，登记机构应当在判决生效后及时履行撤销登记行为的义务。同时，由于登记机构在办理初始登记中存在过错，可能要面临赔偿，所以应提前做好追偿甲公司的准备。

●专家点评

本案例的焦点问题是“小区公建配套”的权利归属问题，本案例涉及规划、规划用途变更、初始登记，业主委员会诉讼主体资格、善意取得和登记被撤销后的法律关系，在现实中较为普遍。本文从实际出发，充分引用相关法条对案例进行了深入剖析，问题解析相对明确，对于业主委员会的主体资格以及对于《物权法》实施前后是否适用善意取得分析正确。《物业管理条例》第38条对物业管理用房属于业主作出了明确规定，因此除了物业管理用房以外的办公室、活动室等房屋既有可能属于开发商，也有可能属于全体业主，在房屋登记性质上登记机构是基本规划所确定的性质进行登记，规划变更后，登记机构也应该根据变更后的相关文件进行登记。从案情来看，有两个问题值得商榷，一是本案发生在《物权法》实施之前，对问题3引用《物权法》和《房屋登记办法》来分析欠妥；二是对《物权法》实施前的撤销登记后登记机构的赔偿责任值得进一步研究，目前该问题在理论上存在较大争议，这也是我国登记制度需要进一步完善的重要方面。确认登记行为违法并非直接导致赔偿，可以不撤销登记或者作出更正登记的判决，登记机构可能会赔偿，也有可能不赔偿，所以不一定存在“追偿”的问题。从本案例延伸出来两个问题：一是与房屋登记密切相关的土地、规划、房屋等部门之间管理上如何衔接的问题。具体到本案，对于土地用途、规划设计用途、房屋用途之间的关系，如何保持三者之间的一致性等问题，是需要有关部门予以重视和解决的问题。二是，关于“小区公建配套”等建筑物区分所有权的权利归属问题。现行法律中，《物权法》第73、74条对此问题进行了一些规定，但如何界定公共场所、公共设施不够明确和具体，在实践中仍存在较多问题。