房管局对物业管理区域的划分应当符合法律、法规的规定

——黄金成等25人诉武侯区房管局物业管理行政决定案

案例编写人：沈　建 案例评析人：沈　建 发布时间：2005-10-25 10:35:49

　　[本案要点提示]

对物业行政主管部门划分物业管理区域的行为提起的诉讼是新类型案件，相关法律规范对如何进行物业管理区域划分没有明确规定，在没有明确的划分标准的情况下如何判定行政主管部门划分的行政行为是否合法是本案的示范之处。通过本案的审理，确定了房管局对物业管理区域划分系其履行职责的行为，并对目前法律、法规没有明确划分标准的情况下如何认定划分行为的合法性提供了一定的思路。

　　[案情]

上诉人（原审原告）黄金成等25人。

被上诉人（原审被告）成都市武侯区房产管理局（以下简称武侯房管局）。

上诉人黄金成等25人系“中央花园清水河片区”内业主。该片区位于成都市草金公路以北、清水河以南，按开发时间顺序和规格分为一期、二期、三期、精装版一区、二区、沿河别墅和临河别墅等楼群，共有207幢5726套。不同楼群之间有围墙、道路分割为相对独立的院落，院落之间有些市政公共通道，其中一期楼群所处地域属沙堰社区居委会，其他属金雁社区居委会。该小区有部分供电设备为小区自管，共用设施、设备及其他物管用房未作法定权属界定。2003年11月24日被上诉人武侯房管局向成都市中央花园清水河片区业主发出通知，主要内容为：根据国务院《物业管理条例》及《成都市物业管理业主大会规则（试行）》，鉴于中央花园清水河片区市政基础设施及公建配套情况的特殊性和跨金雁、沙堰两社区居委会管辖区域的实际情况，针对业主提出的建议和意见，在不改变现有房屋及公共设施、设备现状的基础上，将该片区划分为A区（原中央花园一期）、B区（原临河别墅）、C区（原中央花园二期含沿河别墅）、D区（原中央花园精装版一区）、E区（原中央花园三期含精装版二区），请各区根据相关规定成立业主大会并选举产生业主委员会。该小区部分业主不服武侯房管局的上述通知，向成都市武侯区人民政府申请行政复议，武侯区政府于2004年2月25日作出了维持武侯房管局划分物业管理区域的决定。

2004年3月黄金成等25人向原审法院起诉称，武侯房管局作出的划分物业管理区域的决定没有法律依据，该决定将造成不同区域的业主的权利义务不一致，侵害了广大业主的利益，故要求撤销武侯房管局的上述决定。

武侯房管局辩称，对中央花园清水河片区物管区域的划分符合国务院《物业管理条例》的规定，作出物管区域划分决定的目的是为物业使用人创造和保持整洁文明的生活环境，对物管区域的划分并未涉及小区配套设施、设备的权属界定，且作出划分决定前已采用问卷形式征求了广大业主的意见，故该决定事实清楚，法律依据充分。

　　[审判]

成都市武侯区人民法院对本案进行审理后认为，根据《物业管理条例》的规定，被告武侯房管局具有对物业管理活动进行行政管理的职权。原告黄金成等25人系被告所划分的物业管理区域内的业主，受被告上述通知行为的拘束、管理，由此与被告发生争议，有权提出行政诉讼。《物业管理条例》颁布实施以后，四川省尚未出台相关具体的物业管理区域的划分办法，但此前已发布实施的相关规定在不与新规定抵触的前提下，未被废止的，应当继续有效，故被告依据《物业管理条例》及四川省的相关规定，并考虑到中央花园清水河片区建筑规模较大，分属两个社区及业主自主管理的不同愿望等因素所进行的物业管理区域划分的行为具有合理性和正当性，且被告对物业管理区域的划分不是对公共配套设施、设备权属的认定，由划分造成的公共配套设施、设备所有权、使用权及相关费用分摊的争议可以通过业主相互协商、民事诉讼等途径解决。遂判决驳回黄金成等25人的诉讼请求。

宣判后，黄金成等25人不服，向成都市中级人民法院提起上诉，要求撤销原判及被上诉人武侯房管局的通知，其主要理由为：一、相关条例、规章虽赋予被上诉人划分物业管理区域的行政职权，但中央花园清水河片区的划分在此前已经完成，被上诉人将该片区再行划分属变更物业管理区域，其变更行为没有法律依据；二、被上诉人对物业管理区域的划分造成对共用设备设施使用的混乱，是对广大业主利益的侵害；三、一审法院所适用的法律不适用于物业管理区域的划分，其采信的证据不符合证据规则。

被上诉人武侯房管局辩称，被上诉人对物业管理区域进行划分符合行政法规及规章的规定，也充分考虑了中央花园清水河片区的实际情况。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

一、二审庭审中，被上诉人武侯房管局均未提供证据证明其在作出被诉的物管区域划分决定时，考虑了中央花园清水河片区内除物管用房以外的其他物业共用设施设备等因素，并表示物管区域划分以后，业主间若对娱乐设施的使用、公共配套设施相关费用分摊发生争议，可以通过相互协商或民事诉讼等途径解决。

成都市中级人民法院审理后认为，被上诉人武侯房管局于2003年11月24日对成都市中央花园清水河片区业主发出通知的内容系对该片区物管区域进行划分，根据国务院《物业管理条例》、《成都市住宅小区与高层楼宇物业管理暂行规定》的规定，被上诉人武侯房管局作为其管辖区域内物业管理活动的监督管理部门，具有对中央花园清水河片区的物业管理区域进行划分的行政职权，上诉人黄金成等25人认为被上诉人作出的上述通知系对物业管理区域的变更、该变更行为没有法律依据的上诉理由不能成立。被上诉人考虑到中央花园清水河片区建筑规模较大，分属两个社区等实际情况，出于便于管理等因素对该片区进行物业管理区域划分的行为并无不当，但根据《物业管理条例》第九条第二款的规定，被上诉人在划分物业管理区域时，应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，被上诉人在本案诉讼中没有提供证据证明其在对中央花园清水河片区进行物业管理区域划分时考虑到了除物管用房以外的其他共用设施设备等因素，而在物业管理区域划分时不考虑共用设施设备的使用维护等因素，可能会对物业业主的合法权益造成损害。故被上诉人作出的划分中央花园清水河片区物业管理区域的通知不符合《物业管理条例》第九条第二款的规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（二）项之规定，该院于2004年12月3日判决如下：一、撤销成都市武侯区人民法院（2004）武侯行初字第12号行政判决。二、撤销被上诉人成都市武侯区房产管理局于2003年11月24日对成都市中央花园清水河片区业主发出的通知。三、责令被上诉人成都市武侯区房产管理局重新划分成都市中央花园清水河片区物业管理区域。

　　[论证]

近年来，随着全国各地房地产业的快速发展和物业管理业的兴起，物业管理行政案件也随之大量出现并成为行政审判的热点，由于目前有关物业管理的相关法律法规较笼统，多数省、市尚未出台相应的规范性文件，加之物业行政管理的对象情况复杂，因此物业管理行政案件的审理难度也较大。本案是第一起成都市物业业主不服行政机关对物业管理区域划分而提起的行政案件。

本案的审理主要涉及以下问题：

一、本案中物管区域的划分决定是行政机关履行其法定职责的行为

物业行政管理是近年来出现的一项新类型的行政活动，由于我国物业管理方面立法工作相对滞后，物业行政管理往往缺乏相应的法律依据；加之物业行政管理活动所面对的业主一般都人数众多，业主之间常常因为其物业在小区中所处的地段、楼层等的不同 ，会自然形成不同的利益团体，而不同的利益团体之间会对同一物业行政管理行为持截然不同的态度，因此物业行政主管部门面对的情况是很复杂的，其物业行政管理活动具有相当的难度。本案中，中央花园清水河片区规模很大，涉及5700余住户，由于建设年代较早，物业区域的划分很不规范，致使整个片区治安、卫生等环境较差，业主意见也很大。本案的被上诉人武侯房管局作为该行政区域内的物业行政主管部门，出于为物业使用人创造和保持整洁、文明、安全、舒适的生活环境的目的而作出了被诉的物业区域划分决定，该决定一方面是其根据国务院《物业管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作”的规定而为的履行法定职责的行政行为，另一方面也是一项为民办实事、应当受到法律鼓励的行政行为。因此，一、二审判决根据中央花园清水河片区的实际情况，在“本院认为”部分均对该片区物业管理区域划分的必要性予以了肯定；二审判决以被诉的物业管理区域划分决定不符合《物业管理条例》的规定而撤销该决定的同时，也判决被上诉人重新划分该片区的物业管理区域，这项判决也正是出于对该片区物业管理区域划分的必要性的认可。

二、如何认定本案中物管区域划分决定的合法性

如前所述，被上诉人武侯房管局作出被诉的物管区域划分决定是其履行法定职责的行为，因此判断决定是否合法应当看其具体划分内容是否符合相关法律法规及规章的规定。2003年9月1日颁布实施的国务院《物业管理条例》第九条第二款规定：“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”但该条例颁布实施后，四川省尚未就物业管理区域的划分出台具体办法，因此在考量被上诉人的决定是否合法这一问题时，缺乏具体的标准作为判断依据。在没有相应法律法规对物管区域划分的具体办法作出规定的情况下，人民法院对中央花园清水河片区是否应当进行物业管理区域的划分、是否应当划分为五个区域、每个区域的大小是否恰当、哪些楼宇应当划分在同一区域等问题所下的结论，更象是对行政机关所作出的被诉物业管理区域划分决定的合理性而不是合法性进行评判；而行政诉讼除某些特殊类型的案件外，人民法院针对行政机关行政行为的合理性作出判决一般被视为是司法权对行政权的干涉，因此在认定被诉物业管理区域划分决定是否合法这一问题时应当慎重对待。由于中央花园清水河片区中的娱乐休闲、供水供电等设施较为集中地颁布在部分区域，按被上诉人在作出的被诉决定，可能造成不同区域的业主在这些设施的使用及费用分摊上产生新的纠纷，也可能使部分业主的合法权益受到损害。被上诉人在作出该决定时，并未对设-施的使用及费用分摊进行安排，亦未提供证据证明其对这些因素进行了考虑，而这一问题也正是上诉人黄金成等25人提起诉讼的主要理由之一，因此可以预见，按被诉决定进行物业管理区域划分后，很可能会出现大量的纠纷甚至民事诉讼，这实际上也违背了行政机关作出被诉决定的初衷。基于上述实际情况，二审法院认为被上诉人在作出被诉的行政决定时，应当考虑公共配套设施、设备所有权、使用权及相关费用分摊问题，以避免侵害部分业主的合法权益。而《物业管理条例》第九条第二款明确规定，物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，这一规定虽然较为笼统、原则，并不是对物业管理区域划分具体办法的规定，但根据被上诉人武侯房管局在一、二审中均未提供证据证明其在作出被诉的物管区域划分决定时，考虑了中央花园清水河片区内除物管用房以外的其他物业共用设施设备等因素这一事实，可以认定被诉的物业管理区域划分决定不符合《物业管理条例》第九条第二款的规定，撤销该决定也就有了充分的法律依据。

本案的示范价值在于，在行政审判中，对涉及行政机关行政裁量权、行政行为合理性的问题应当慎重对待。一般来说，行政审判不宜对行政行为的合理性作出直接的判定，但在审判实践中应当注意一个问题，部分行政行为从表面上看似乎属于行政机关行使其裁量权的行为，但实际上相关的法律、法规或规章又对其作了相应的规范，对这一类的行政行为应当严格依照法律、法规或规章的规定进行司法审查，这种审查是合法性审查而不是合理性审查。

案例编写人：沈　建

案例评析人：沈　建