建筑工程保险发展裹足不前症结何在

　　位于上海闵行区的“莲花河畔景苑”发生楼体倒覆事故后，上海保险业对该楼盘的保险情况进行了排查。结果发现，上海市28家经营财产险业务的保险公司均未承保该项目的建筑工程险，仅安信农业保险公司承保了两单房屋贷款保险，保险金额分别为96.5万元及153万元。关于楼体倒塌引起的损失赔偿及后续处理问题，政府部门已介入开展协调工作，但开发商与业主至今未能达成一致意见。在这起公共事件的处理中，本应发挥风险控制和保障功能的保险却尴尬缺席。上海保监局对建筑工程领域的保险情况进行了深入调研，分析了存在的问题及制约因素，并提出了相关政策建议。

　　一、 建筑工程保险发展基本状况

　　近年来，随着我国城市化进程的加快，城市建设规模不断扩大，建筑工程质量呈现出参差不齐的状况，建筑工程安全问题日益受到社会关注。为强化公共安全风险管理，提高建筑工程质量安全管理水平，上海保监局和上海市建委2004年就开展了建设工程风险管理制度的研究工作，制定了建设工程质量安全风险管理制度，并在小木桥路改建工程和泓邦国际大厦工程进行试点。2005年8月，中国保监会和建设部联合发布了《关于推进建设工程质量保险的意见》，要求在上海地区开展建设工程保险试点。为此，上海保监局与上海市建委2006年5月联合出台了《关于推进建设工程管理制度试点工作的指导意见》，要求在政府投资的工程或政府主导的公共建设工程中先行开展建设工程风险管理制度试点工作。但事实上，目前上海建筑工程保险发展情况并不令人乐观。

　　(一) 上海建筑工程保险开展情况

　　2008年，上海建筑工程保险保费收入达到6亿元，与2005年相比增长了50%，但是与应保资源相比保险深度依然较低。上海市2008年固定资产投资总额约4829.45亿元，以3‰工程保险的平均费率计算，同期拟收保费应为14.5亿元，但实收保费仅为拟收保费的41%。一些重大基础建设项目以及政府主导的投资项目，如轨道交通和世博会工程等，基本尚能参保，但是部分商品房住宅和建筑项目却游离于保险保障之外，成为平安城市建设过程中的不稳定因素。据了解，全国保险业参与建筑工程项目保障的程度更低，仅为10%左右[1]。

　　其他与建筑工程相关的险种发展程度不一。建筑职工意外伤害保险按照建设部《关于建筑意外伤害保险工作的指导意见》[2]要求，目前初步实现全市覆盖。建筑工程监理责任保险和设计职业责任保险已经推行，但保费规模较小，参保企业较少。房屋贷款保险由于提前还款贷款人数量与日攀升，保费增长停滞，部分公司还出现了负增长现象。

　　(二) 建筑工程领域保险试点项目介绍

　　1、上海建筑工程保险风险管理制度项目试点。上海建筑工程保险制度由工程保险制度和工程风险控制制度组成。其基本做法是：由业主单位牵头设计、施工单位组成共同投保体向保险公司投保，险种包括建筑和安装工程一切险、工程质量保修保险等“一揽子”建设工程保险;保险公司根据风险评估机构对共同投保体和建设工程的风险评估结果实行费率浮动，并委托风险管理机构对建设工程的设计、施工、使用等全过程实行安全质量风险管理。

　　与传统方式相比，上海建设工程风险管理制度保险安排有几点显著不同：一是改变承保方式，提供一揽子全面保障。将共同投保体内各单位需承担的责任放在一个保险合同之内，发生保险事故后，共同投保体内的各单位之间不再互相追偿，保险公司对属于保险责任的事故进行理赔后也不再对各单位进行代位求偿[3]。二是调整委托关系，积极发挥风险管理功能。由原来的建设单位委托中介机构进行质量安全监管，转变为由保险公司委托风险管理机构进行风险控制，对建设工程的施工图设计、施工现场、工程检测以及竣工验收进行全程风险管控。三是利用经济杠杆手段，实行费率浮动制度。建筑工程保险费率根据共同投保体内各单位的风险状况和建设工程本身的风险状况两项系数进行浮动，通过价格管理促使业主单位更加重视建设工程质量安全，选择与技术力量强、市场诚信度高、安全质量保障严的设计、施工单位进行合作，从源头降低风险事故发生的概率。

　　2、长安责任险公司建筑质量保证保险项目试点。建筑工程质量责任保险是针对建筑工程竣工验收后一段时间内仍然存在的潜在缺陷所提供的保障。长安责任保险公司2008年研究开发了此险种，并在珠海格力广场和天辰花园两个项目进行试点。该险种的特点有：一是公益性强，保障处于弱势地位的广大业主利益。二是保障期限长，提供长达10年的建筑物主体结构保险保障。三是保险人参与建筑质量全程管理，制定质量安全示范和验收标准，防范质量问题发生。试点项目取得了较好的社会效益，但是业务开展艰难，新投保项目非常少。

　　二、 制约建筑工程保险发展的问题

　　(一)部分政府部门公共风险管理意识仍然薄弱

　　在建筑工程保险尚未成为强制性法定保险之前，该险种的最终实施效果很大程度上取决于政府部门尤其是主要负责人的态度。一些政府部门尚未认识到建筑工程质量具有长尾效应，对未来建筑工程质量缺陷引发的群体性矛盾估计不足，公共风险管理意识仍然较为薄弱;也没有真正认识到市场化的风险管理手段可以提高工程项目的质量和水平，以及能够配合政府职能转变、成为重大事故问责缓冲带的重要作用。

　　(二)部分业主单位经营行为短视

　　尽管房地产行业利润空间较大，但是部分业主单位仍然以短期利益至上，将工程质量保险视为额外成本，不愿投保，个别企业主观上甚至存在偷工减料节约成本的倾向，更不希望保险公司介入强化质量管理。在缺乏法律或行政强制的情况下，业主单位参保热情不高，甚至通过各种途径摆脱其应负的房屋质量责任。这是目前建筑工程保险得不到大力执行的主要原因。

　　(三)建设工程风险管理制度尚未落到实处

　　尽管上海已经出台了较为成熟的建设工程风险管理制度，但自小木桥路改建工程和泓邦国际大厦工程试点之后，并未得到全面推广和落实。监理等负责质量安全监管的中介机构仍由建设单位选择确定，保险公司缺乏建筑工程风险管控的抓手，无法落实真正意义上的全程风险管理。而建筑工程质量责任险的特点正在于加强事先的防范，把灾害降低到最低，来减少灾害出现的次数和灾害的危害，而非依靠发生事故的概率来赚取利润。

　　(四)保险公司风险管理能力有待进一步提高。目前，建筑工程保险仍处于发展的初级阶段，最为突出的问题是积累的经验数据不足，熟悉建筑工程方面专业知识的保险人才较为匮乏;保险公司提供的产品单一，费率厘定缺乏科学性，与业主和施工单位的风险管理需求相比仍有较大差距。

　　三、 政策建议

　　(一)立法强制实施建筑工程质量保险，健全和完善相关法律法规。

　　建筑工程保险在大多数国家的法律法规中明确规定是强制执行的。法国《斯比那塔法》规定，建筑工程10年内缺陷保险为强制保险，建筑工程的参建各方必须投保。我们有必要学习借鉴国外经验，加快立法工作，建立建筑工程风险管理制度，要求政府投资、关系社会利益和公众安全的公共建筑以及各类商品住宅工程必须投保，并通过先引入先进的风险管理技术和完善的质量控制机制，建立一套行之有效的建筑工程质量管理体系，促进我国建筑业的健康、可持续发展。

　　(二)营造政府统筹、多方共赢的合作格局，齐力推动建筑工程保险发展

　　具有生命力的制度安排必须能较好协调和平衡参与各方利益需求。要积极配合政府职能转变，发挥地方政府对经济资源的整合能力，调动业主单位、施工单位、保险机构以及其他相关部门的积极性，共同推动建筑工程保险发展。一是要利用市场化的保险机制，让政府从大量的质量管理、经济纠纷调解等具体事务中脱身，利用保险业专业风险管控技术为地方政府构筑公共风险的防护带。二是要对建设部、财政部共同出台的《建筑安装工程费用项目组成》作补充说明，明确建筑工程保险费用应列入预算开支。三是运用项目发包优先、行政审批优先和贷款费率优先等行政和经济手段来一起推动建筑工程保险的发展。四是允许开发商在投保建筑质量保险后，可以减免一部分质量保证金，并实现保险公司与现行监理体系的衔接，为保险公司开展风险控制与防范工作提供手段。五是鼓励行业以共保体形式对重大建筑项目承保，加快风险经验数据积累，提高费率厘定的科学性，促进合同条款的多元化。

　　(三)提高保险业对建筑工程项目风险管理的能力

　　保险公司一是要逐步探索建立符合建筑行业内在规律的风险管理模式，优化业务管理流程和分析统计指标，探索与第三方机构协调合作的方式，完善依托政府统筹和市场运作的运行机制。二是要根据开发商以及施工单位的资质、历史纪录等实行差别费率和浮动费率，促进开发商、施工单位提高施工工艺和水平，实现优胜劣汰。三是要加强对建筑工程风险管控制度和产品的宣传，提升市场风险意识和保险意识，尤其是要加强对保险受益人——购房者的宣传。四是要大力加强相关人才的培养和队伍建设。