三十年来农村家庭承包制的评价与展望

　　1978年党的十一届三中全会召开之后开始的经济改革首先以农村为发端，随后向着城市和整个国民经济扩展。农村家庭承包制是在农民的创造中、在中央的支持下兴起的。1978年安徽凤阳县小岗生产队率先实行农村家庭承包责任制，开创了农村改革的先河，震憾了中华大地。1980年9月,中共中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》会议纪要，这是中共中央首次以文件的形式明确肯定党的十一届三中全会以来农民群众创造的以包产到户为代表的农业生产责任制的新形式。家庭承包制是中国改革开放的起点，是破解“三农”难题的总钥匙。由承包制开始的农村、农业、农民的伟大变革不仅一举解决了困扰中国多年的温饱问题，引发了乡镇企业的异军突起，启动和促进了“三农”的现代化进程，而且推动了全国改革开放和整个社会的进步和发展。家庭承包制的成就早已举世瞩目，然而家庭承包制并不是完善的制度架构，随着我国社会主义市场经济体制的构建和现代化进程的加快，家庭承包制的缺陷也日益显露，在一定程度上阻碍了农村生产力的发展。面对日益突出的“三农”问题，在改革开放三十周年之际，我们有必要研究和总结实行农村家庭承包制的经验和教训，以期完善家庭承包制，优化土地资源，增加农民收入。

　　一、农村家庭承包制的绩效评价

　　农村家庭承包制在其确立的初期，调动了农民的生产积极性,促进了劳动生产率的提高;推动了农民人均收入的增长,促进了生活水平的提高;释放了农村剩余劳动力,加速了城镇化发展的进程;繁荣了农村市场,推进了农业产业化发展。家庭承包制具有很强的现实性和可操作性，对中国农业乃至世界农业的发展具有积极意义，在其实施的三十年中产生了巨大的制度绩效，引发了相关制度的变革：

　　1、土地制度方面。改变了农业合作化、集体化建立起来的土地“集体所有、统一使用”的制度,创造出土地“集体所有、家庭使用”的新制度,即农村土地的所有权属于集体,集体经济组织的成员以承包的形式使用集体所有的土地,集体与社员之间以合同的方式明确各自的权利和责任。土地的家庭承包经营制使农民自觉自愿地在承包地上增加投入，单位土地面积农产品产量增加迅速，于1996年实现了粮食平衡有余，结束了农产品长期短缺的历史，制度的贡献使世人瞩目。

　　2、经营管理制度方面。改变了过去“集中劳动、统一经营”的制度,创造出“统分结合、双层经营”的新制度,即家庭承包经营制是在土地等基本生产资料集体所有的基础上,呈现社员家庭承包经营和集体统一经营两个经营层次。家庭承包经营使劳动经营组织形式发生了改变，以血缘关系组成的家庭生产经营单位进行生产，与由多个家庭组成的集体经营单位相比，前者更具有内聚力和向心力，劳动的第一主动性得到充分发挥。劳动的有效性在家庭承包的土地上得到了充分的体现。

　　3、用工制度方面。改变了过去的“集体劳动”,实现了“自主劳动”。家庭承包制赋予了农民群众对其劳动的自主支配权，农民在生产经营、产业结构的选择上能够以市场为依托，可以灵活自主地安排农活、家务和其他事务,从而有利于农村劳动力在城乡之间自由流动。此外,家庭承包制恢复了家庭作为生产单位的功能，调动了家庭成员的劳动积极性。

　　4、分配制度方面。改变了过去“按工分计算劳动报酬”的做法,将劳动成果与劳动报酬直接挂钩,“交足国家的,留够集体的,剩下都是自己的”,真正体现了“多劳多得，少劳少得”的按劳分配原则。

　　实行家庭承包责任制的最初成效是解决了粮食问题。众所周知，民以食为天，粮食生产是农业的根本，只有粮食问题解决了，其他问题的解决才有了根基。我国自古以农立国，但是很长时间满足不了人们的温饱，粮食问题成为新中国领导人最头疼的问题之一。家庭承包制促进了粮食生产，使我们告别了粮食短缺的年代，具有决定性和战略性的意义。

　　二、农村家庭承包制的缺陷分析

　　作为一项制度创新，家庭承包责任制在初期促进了我国粮食的增长和整个社会的进步，但是它不可能一劳永逸地解决农业发展中的全部问题。我国的农地不仅要求具备经济功能，即就业和收入功能，还要求其提供社会保障功能。作为变集体所有、集体经营为集体所有、家庭经营的土地制度安排，在土地的使用和收益分配上不仅要实行土地的优、劣、远、近的平均搭配，而且要人人“平等”地占有。因此，随着经济的发展和改革的深化，农村家庭承包制的缺陷也日益显露。

　　1、从发展农业产业化的角度来看，农业应该实行规模经营，从而可以降低成本、增加利润、提高经济效益，而家庭承包责任制根本不可能达到规模经营的要求。实行承包制后，原来生产队的土地和其他生产资料都平均地按照家庭人口的多少分配到各农户。为了能使土地在分配承包过程中做到公平，结果形成见地平分的局面。根据国务院农村研究中心1986年对全国280个村(固定观察点)调查，平均每个农户土地规模为9.2亩，分为8.99块，平均每块面积为1.02亩。其中经营10亩以下土地的农户占调查户数的68.82%。农户经营地块狭小、地块分割细碎的特点十分明显。由于地块分隔零散，一些农户为了保护自家耕地或扩大耕种面积，将公用的道路和水渠占用，造成农村道路崎岖不平，灌水季节水渠到处渗水，水的利用率极低，抵抗自然灾害的能力减弱。

　　2、从发展农业机械化的角度来看，只有农地面积具有一定的规模，才能统一使用大型的农业机械进行耕作、收割、脱粒、烘干和防治病虫害。但是，由于家庭承包经营土地的面积有限，有的相邻地块种植不同的作物，给统一机械化耕作带来了很大的困难，很多地方的农业生产又回到了肩扛手拉的状态，从而阻碍了农业机械化的发展进程。

　　3、从发展农业专业化的角度来看，各个地区的农业生产都应该实行统一规划，集中种植某一种或少数几种农作物。但是，在家庭承包经营责任制下，由于各个农户对市场预期的不同，导致各农户的决策有分歧，每个农户都是根据自己的利益和预期来决定该种植哪些农作物，如果使用行政手段强迫农民统一种植，则是对农户经营权的严重侵犯。

　　4、从土地产权关系来看，农地产权主体模糊，导致农地交易(流转)难以进行。中国农村的土地归集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但对于农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践中都不甚明确。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。《土地管理法》规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。由此可以看出，集体土地产权的主体有三种形式：乡(镇)农民集体经济组织、村农民集体经济组织和村民小组农民集体经济组织。可以简化为“乡(镇)、村、组”三级。

　　市场交易是实现资源优化配置的基础条件。随着社会分工的发展，一部分农业劳动力要从农业转移到非农产业，这就需要一个有效的农地交易市场，为农村劳动力的转移创造条件。农地交易可以有力地促进农地规模经营，提高农地的经营效率。而市场交易必须以产权清晰为前提，由于用于交易的农地的归属及其权利的边界都不能确定，也就不可能有正常的农地的市场交易。

　　5、从家庭承包制的内涵来看，“双层经营”名不副实。家庭承包制的真实含义是分户承包经营，集体组织提供产前、产中、产后服务。实行家庭承包制以后，作为基础层次的承包户，是没有土地所有权和处置权的经营主体。集体层次负责土地的发包、收取承包费和“三提、五统”，并不经营，该由乡村集体办的事情集体没有办好、没有“统”好，集体服务的实际发展很不尽人意，双层经营在农村存在着名不副实的问题，而且双层经营体制同农地集体所有制相结合是农村基层干部腐败、农民利益被任意侵犯的制度和政策根源。

　　6、从家庭承包制的实质来看，土地承包经营权不稳定。应当说家庭承包制是我国农民在农村改革之初既有的制度环境下所做出的一种理性选择，但是，作为家庭承包制核心的“承包”关系并不是一种完善的结构。农地集体所有制的一个基本特征是：任何农民，只要他是特定集体中的一员，他对集体土地的享有权就与生俱来而不需要支付任何代价。尽管我国的农地承包经营权受到国家法律的保护，但是由于农民被赋予了平等地拥有集体土地的权利，由此而生成的土地承包经营权就必然要求集体土地能够随着人口的变化而进行调整。

　　通常情况下，土地所有者是希望出租土地的期限越短对其越有利;而土地使用者是希望所使用土地的期限越长对其越有利。早在八十年代初期，我国政府就对农村土地的承包使用期限作出了十五年不变的承诺。在第一轮土地承包即将到期之前，中央又作出了土地承包期三十年不变的承诺(营造林地和“四荒地”治理等开发性生产的承包可以达到五十年、七十年)。在第二轮的土地承包工作中，中央再次重申，稳定土地承包关系是党和农村政策的核心内容。中共中央十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”从中央的一系列政策可以看出，稳定和延长土地的承包期是稳定土地承包关系的核心问题，中央对承包期的高度关注足以说明这一点。从另一个角度来看，中央之所以不断地强调要稳定和延长土地承包期，就是因为现实生活中农民的土地承包期不稳定。根据中国土地制度课题组的调查，自实行家庭承包制以来，已有65.2%的村对承包地进行过调整，其中的80%是由于农村人口的增减而重新分配土地。承包权经常变动，容易使农民缺乏对农地产权的稳定感和权属感，农民无法对特定地块的地权形成长期而稳定的预期。对于农地资源的改良和农业生产来说，承包经营权的不稳定必然对附着于农地上的投资和农民的其他经济行为产生消极的影响。

　　三、农村家庭承包制的创新思考

　　任何一项制度的推行，随着时间的推移，自身也需要与时俱进。农村家庭承包制作为当前与今后相当长历史时期存在的我国农村的基本制度安排也是如此，必须在坚持劳动群众集体所有制性质不变、坚持农村土地承包关系长期稳定的前提下，随着时代的发展而不断改进和完善。农村家庭承包制完善与创新的基本思路是：在家庭承包制的基础上实现土地的适度规模经营;建立因地制宜的土地经营权的流转机制;构建农业社会化服务体系。

　　1、在家庭承包制的基础上实现土地的适度规模经营

　　规模经营是指在一定的经济、技术、自然条件下，农业生产单位采取合理的规模结构，合理配置土地、劳动力、资本、技术等各种要素进行生产经营以取得最佳规模效益。

　　在早期学者们的讨论中，常常有人将家庭经营与规模经营看成是一对矛盾，其实它们并不矛盾。家庭经营的侧重点在于经营主体为家庭，而规模经营的侧重点在于经营客体即土地的规模。

　　1990年邓小平曾经指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”邓小平指出的“第二个飞跃”，即发展适度规模经营，是解决我国农业问题的根本出路，指明了我国农业发展的长远方向。

　　适度规模经营并非是对家庭承包责任制的否定，而是在市场经济条件下，对家庭承包责任制的延续和发展，是家庭承包责任制在内容上的扩充。适度规模经营有利于土地产出率、劳动生产率和产品商品率的提高;能够促使农业区域化布局、专业化分工生产、一体化经营、社会化服务，使大量剩余劳动力转向非农产业，促进生产要素的优化组合和产业结构合理化;适度规模经营必然促使农业的现代化要素的投入，包括现代农业技术、现代农业机械的广泛使用，有利于农业现代化的推进;

　　规模经营可采取多种类型，影响较大的有以下四种：一是建立在集体农场基础之上的农地规模经营;二是建立在以种粮大户(家庭农场)和以村服务组织为依托的村或站办农场基础之上的农地规模经营;三是“区域种植、统种分管”形式的农地规模经营;四是“反租倒包”土地使用权流转形式的农地规模经营。

　　从家庭小规模经营向适度规模经营转变的重要桥梁是——土地承包经营权的流转。土地承包经营权流转，并没有改变土地的承包关系，通过有偿转让土地，可以将土地集中使用，实现土地的规模经营。

　　2、建立因地制宜的土地经营权的流转机制

　　在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分为三种权利，一是所有权，二是承包权，三是经营权(使用权)。因此，土地经营权流转的含义就是指拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权。

　　在市场经济条件下，土地作为一种资源，必然要流动和优化配置。土地经营权的流转要在坚持家庭承包经营制度的前提下进行，坚持“自愿、有偿、规范、有序”的原则。土地经营权流转的主体是农户，乡镇政府和村级集体经济组织不能包办代替，不准强迫流转。要建立和完善农地流转制度，应着重解决好以下几个问题：一是根据自愿、有偿的原则，制定相应的政策，引导有其他就业门路并有稳定收入的农户脱离土地，进入小城镇，把土地的承包经营权转让给其他农户。二是有条件的地方，可根据农民的意愿，在能够提高劳动生产率和土地产出率的前提下，采取“家庭农场”、“专业大户”等形式，推进土地的适度规模经营。三是建立土地经营权的登记制度，为开发土地使用权交易市场打下基础。四是规范农地流转的法律程序。要制定相应的法律法规，对农地有偿转让的形式、适用范围，转让双方法律地位的审核，转让的申请与审查，权利变更的确认、登记和发证，转让的限制等等，都应进行规范。五是在土地流动的过程中，要充分考虑到有些贫困农户因负债等原因被迫出让自己赖以生存的土地使用权，对此要加以限制。

　　3、构建农业社会化服务体系

　　健全农业社会化服务体系是推动农村土地规模经营健康、稳定发展的基本保障。在市场经济条件下，随着土地规模经营不断发展，规模经营大户迫切需要多方面的配套服务和支持。农业社会化服务是一个庞大的经济系统，也是一个复杂的社会系统，它贯穿于农业生产的全过程，并且延伸到农业生产资料的供应和农产品加工、销售以及金融、法律服务等。就其过程来分，可分为产前、产中和产后服务;从组织制度上，可分为公共服务、集体服务和个人服务;从服务项目上，可分为供应服务、生产服务、科技服务、市场信息服务、销售服务、信贷服务、法律服务等。

　　家庭农业的最大缺陷是弱小和分散。为了弥补家庭农业自身的缺陷，就需要一种使千百万户家庭联系起来的农业社会化服务体系。农业社会化服务是现代农业区别于传统农业的重要标志。建立健全农业社会化服务体系是解决家庭农业的小生产方式与大市场之间矛盾的客观需要。家庭农业固有的局限性使得农业生产不能满足社会日益增长的需要，特别是这种小生产方式与发展社会主义市场经济的矛盾越来越尖锐，客观上要求加快建立健全农业社会化服务体系的步伐。首先，现代市场经济条件下的农业生产是一个包含众多生产环节的复杂过程，许多环节不适合分户经营，如果单家独户进行，既浪费人力，也浪费财力、物力。其次，现代市场经济条件下的农业生产需要现代化技术和可靠灵通的信息作保证，而一家一户分散经营既缺乏获得市场信息的有效渠道，又缺乏对信息的分析判断能力。第三，现代市场经济条件下的农业生产必须推广和应用科学技术，而一家一户作为生产单位，容纳不了先进的技术手段，无力购置贵重机具，家庭经营与科学技术的发展经常出现矛盾，而且，农业生产资源的优化配置和合理利用、产业结构调整、市场开发以及农业向广度和深度进军，都要求建立健全以技术服务为主体的农业社会化服务体系。第四，现代市场经济条件下的农业生产必须妥善解决家庭农业的小规模经营与社会化大生产之间的矛盾。目前从总体来看，家庭经营适合我国现阶段农村生产力水平的要求，但从生产力水平更高程度发展的需要来看，社会化大生产是一种历史趋势。要把家庭经营纳入到社会化大生产的轨道上，在保持家庭经营的优点的同时，积极组织社会化大生产，这就需要建立起能够促进家庭经营和社会化大生产之间联系的社会化服务体系。

　　(1)促进集体经济组织的功能转换。目前的集体经济组织必须按市场经济规则转换成向农户提供各种服务的机构。其服务内容包括：第一，提供购销服务，即由集体经济组织统一为农户购买种子、化肥、农药等农业生产资料;统一销售农户生产的产品，以降低农产品成本，提高产品竞争力。第二，提供作业服务，即由集体经济组织统一机耕、机翻、机播等。第三，提供公益事业服务，即由集体经济组织统一安排农民进行社区内的公益设施建设，改善人们的生活环境。

　　(2)促进工商企业农业服务组织的发展。可以由一些实力较强的农产品加工营销企业与农户联合，通过经济合同形式，结成利益共享、风险共担的经济联合体。该组织有利于在较大范围内组织生产和流通，把分散的农户引导进入国内外大市场;有利于解决农户在生产中遇到的各种难题，理顺农户与有关部门的关系，调动各方面的积极性;有利于科学技术的普及和应用，提高农民的素质，推动传统农业向现代农业的转变。

　　作者简介：

　　金丽馥，女，1961年10月生，满族，吉林长春人，教授，法学博士，博士生导师，江苏大学现代农业经济研究所所长，主要从事我国“三农”理论与实践研究。

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