对我国农村土地所有权的重新思考

[摘　要]农村土地所有权的权利主体是很明确的，是“农民集体所有”，但实践中土地集体所有权的实现确实存在很多困难。出现这种情况的症结主要在于，真正的土地所有权人——农民集体缺乏实现其权利的组织机制和途径。本文通过对几种土地所有权改革方案的反思，对完善我国现行的农村土地集体所有提出了一些设想，以期能解决在实践中遇到的问题。

[关键词]土地所有权 集体所有 农民集体

说到当前的农村土地所有权问题，讨论的最多、争议的最多的不外乎所有权权利主体的问题，以及由此造成各地所有权的实际行使者和所有者不统一的问题。

在我国的法律和相关规定中，我国集体土地所有权的权利主体其实是很明确的，是“农民集体”所有，只不过这个集体是一个虚位的概念，不是纯粹私法意义上的所有。但实践中集体土地所有权的实现确实存在很多困难，“农民集体”一方面是集体土地所有权主体，另一方面“农民集体”又无法直接对集体土地进行占有、使用、收益和处分，导致出现集体土地所有权主体虚位，集体土地的利用和增值无人关心。更有甚者，有的地方导致集体土地所有权主体易位，土地由农民集体所有，实际上变为乡、村干部小团体或个别乡、村干部所有，乡、村干部成为集体土地所有权的现实主体。①出现上述情况的主要症结在于，真正的土地所有权人——农民集体没有行使自己的权利，缺乏实现其权利的组织机制和途径。

针对此类问题，学术界提出了几种关于农村土地所有权改革的方案，我归纳了一下，主要有以下几种：国有化方案、私有化方案、多种所有并存方案、法人所有方案、土地新型总有方案和土地集体所有方案。下面我主要就这几种方案进行简单评析。

一、方案的反思

（一）国有化方案这种方案的基本设想就是实行农村土地国有化，在宣布国有化的同时，赋予农民以永久的土地使用权，即赋予农民永佃权。

主张国有化的学者认为现在的产权制度存在的主要缺陷是：

1、不清晰的产权制度所带来了农村腐败和农民对产权制度的费解。他们认为集体所有根据不同的需要人们可以给出两种含义：一是集体所有即由村民委员会或村民小组所有，从而引发了村委会、村民小组的权力欲，他们操纵着农村土地发包大权，无视合同的约定，随意改变承包方，基于此村干部腐败就有了土壤。二是集体所有即每一个集体成员均有，这又给农民带来了思想上的负担，即农民耕种自己的土地还要同没有产权的人订约、交费，不合逻辑。

2、靠承包合同确定的农地使用权不具有长期稳定性，限制了农村土地的流转性，进而限制了使用效率的提高。

主张国有化的学者认为国有化的理由是：

1、“有恒产者有恒心”，尽管国有化后农民没有了所有权，但是“永佃权”可以解决农民对土地的长期使用问题，而且永佃权属于物权，物权最突出的特点是物权人对特定物的独立支配性，即具有排他性。

2、国有化后农地使用期限的稳定性是不言而喻的。稳定就有了安全感，就情愿对土地进行投资，追求土地肥力的提高。当自己不适合耕种这块土地时，农民会愿意将其使用权转让给更适合耕种这块土地的人进行使用，土地市场会进一步形成。

笔者认为，国有化方案存在的缺陷是很明显的，理由如下：

1、导致腐败的原因很复杂，有社会大环境的影响，有商品经济的冲击，有农民自身局限性的原因，也有农村政治体制本身不健全的原因。国有化后，村委会或村民小组成了国家公权力的代理人，如此一来，反而会加剧农村的不稳定和腐败的滋生。

2、国有化伤害农民感情，不会被农民所接受。无论国有化的形式如何，是依法还是依行政，它都寓意着农民通过革命而取得的对土地的所有者身份（哪怕是有人认为的虚设的）不复存在，农民会觉得国家对其祖祖辈辈为生存所依赖的土地的一种剥夺，农村稳定从何谈起？②

3、没有人能保证国有土地的代表人一定是个清官。农地国有化后，国家对其所拥有的农地必然要派代表来管理，那么国有化后的土地管理者是代表国家管理土地，如何能保证那个代表对失去产权人身份的农民会比对村干部更公正？加之要考虑确定代理人的成本，过高的代理成本会造成土地效率的重大损失。

4、国有化的稳定性来自于国有化后的永佃权。永佃权是他物权，毕竟是从所有权中派生出来的一种权利，其权利的内容必然受限制。

总之，为了一个不必要的制度改革付出巨大的经济成本和社会代价，不是一个明智的选择。

（二）私有化方案

按这种方案的设想，就是把现有的农村土地统统分配给农民个人，使之享有所有权。

主张这种方案的学者的主要理由是：私有化可以明确农地的所有权；实现农村土地市场化、提高经济效率；是税收的法律标准等。他们认为：

1、农地利用效率的提高取决于是否具有排他性产权的界定和保护。农业领域所利用的土地从特性上来看更接近“私人物品”，因为人们对土地的使用或消费具有显著的排他性。③私人产权的权利人愿意对其财产做长远的投资，若土地私有，农民有排他性的产权，能使土地保值增值。此外，私有产权可以消除合作谈判的障碍，降低交易费用，使农地自由买卖、出租、抵押等。

2、征税的标准一是法律标准，体现其固定性，二是农民所负担的要有科学的依据。而这二者的依据靠农地的私有化实现。有学者认为，没有完全的私人产权，农地就不能自由买卖，没有交易过程，地价就体现不出来。没有市场，没有地价税收就不可能有法律标准，那么农民的负担有多大，其公正性如何，也就无法衡量。

然而，我认为，私有化在我国是根本行不通的。理由如下：

首先，私有化与社会主义国家的本质要求不符。公有制是社会主义国家的本质特征之一。公有包括国家所有和集体所有。现行的土地集体所有制仍属于公有制的范畴，如果实行土地私有，将集体所有的土地转为农户所有，就会动摇社会主义的基本经济制度。实行所有权的改革必然要受到基本政治制度的刚性约束，只能在现有的政治制度下进行，否则只能因为缺乏政治的支持而搁浅。

其次，我国农地对农民来说有着极强的社会保障功能。我国人多地少，十几亿人口的粮食供应问题可以说都系在农民的手上。所以实现土地效益的最大化是至关重要的事。在现行集体所有的配置方式下，只要采取灵活的使用方式，既可以使广大农民得到基本的生活保障，又不会影响土地效益的发挥。而如果采取土地私有的配置方式，在土地的流转过程中，必然有一部分农民要失去土地，最先失去土地的农民主要有两种：一种是急需资金的农民，如因为子女上学或家庭成员生病在短期内急需大量资金，不得已对土地进行转让。另一种是耕种的专业技术水平低，在竞争中被淘汰的农民。

有学者认为对这样的农民，可以通过两种方式予以保障。一是建立与完善农民的社会保障机制，诸如养老保险、医疗保险等。二是通过转入二、三产业在竞争中自谋出路。笔者觉得这样的看法有待商榷。社会保障机制的实现不是一蹴而就的事情，保障机制在农村的建立还需要一段时间。农民渴望各项保障制度的建立与完善，但是制度本身的实践也将会面临一定的阻力。何况我国农民人口本来就多，农民文化知识少，在激烈的二三产业的竞争中，未必能解决他们的出路。再说社会也难以接纳这么多的农民。

再次，给农民所谓的所有权，他的所有权也未必能得到尊重。村集体的土地所有权在宪法里面是有规定的，农用地归集体都没有得到尊重，能不能说给了农民所有权就一定能得到尊重呢？一个农民的私有产权在多大程度上能够受到保护呢？④笔者认为这不是一个单纯的产权问题，而是整个国家治理架构的问题。这些都是我们不能不深思的问题。

因此，私有化的提法是极度不明智的，将会直接导致部分农民的生存问题和一系列的社会问题。

（三）多种所有方案

这种方案旨在调和国有化和私有化观点的分歧。依此方案，农村土地将被分割为多部分，一部分归国家，一部分归集体，一部分归个人。

笔者认为这种方案太复杂了，要将现在的集体所有土地重新进行分割将是一件浩大的工程，牵涉到方方面面的利益。稍有不注意就会引起社会的动荡不安。而且实际操作起来将是非常繁琐的事。重新分割后，现有的法律规定都得作出修改或废除，成本太高了。可以这么说，这种方案汇集了上述两种方案的弊端，是最不可取的。

（四）法人所有方案

即主张把农村集体按法人制度来进行改造，确立村、村民小组等现行法中的农民集体的法人资格，农民享有成员权而非所有权。对农村集体所有权的改造， “一种比较理想的方案，是将集体和成员之间的关系股份化，使成员对集体真正享有民法上的权利义务关系，而集体真正享有法律上的所有权。”⑤

严格来讲，股份制法人模式并不能真正反映我国农村土地归属的立法现状。因为按照股份制法人的一般特点，是单个的自然人、法人将自己的财产采取投资的形式从而形成股份制法人的财产，单个的自然人、法人因其投资行为从而取得相应的股权，股权是对所有权的一种置换。我国有关农村土地归属的立法规定，农村的土地除依法属于国家所有的以外都属于农民集体所有，可见单个的农民是不享有土地的所有权的，既然农民不享有土地所有权，也就不存在农民利用土地所有权出资形成股份制法人的情形。⑥如果说农民是利用土地使用权出资，那么该股份制法人就只应该享有土地的使用权，这样一来，农村土地到底归谁所有的问题就没有得到解决。

农村土地归属的立法必须从现有的法律规定出发，即从“集体所有”出发，所以股份制法人的模式还不恰当。

（五）土地新型总有方案

该方案认为，集体所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产（土地）享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权。⑦实际上是一种试图通过明确集体所有权主体、设置和保障农民土地使用权以及完善土地管理体制等方式，来克服目前集体土地所有权制度存在的种种弊端，以调动农民的生产积极性，平衡个人与集体的关系，实现土地资源的有效保护和利用以及农业和乡村建设协调发展的改革方案。⑧

总有系指在日耳曼之农村公社土地所有制中。将土地之使用、收益权分配给各家庭，而管理、处分权则属公社的一种分割所有权形态。“持总有观点者仅窥其最强团体主义色彩，政治上易切合集体所有制要求之表象，而未能深究其低级、落后致与现代市场经济机制要求格格不入之实质。倘若改革和完善我国集体土地所有权制度参考民法上”总有“理论，则必然进一步造成所有权虚置，真正所有者无所有权，不利使农民以所有人一份子之身份从所有者利益中获得最低社会福利保障以实现社会公平，也必然造成农业封闭式经营，土地用益权不能有偿使用、自由流转，不利土地资源优化配置以促进土地之使用效率。同时极易助长政府组织侵权、干部专权，不利权利之民主行使。这既不符合该主张者之初衷，亦不符合集体土地所有制之改革方向。”⑨

总之，以上五种方案诸多弊端，不适合我国现实的国情。

二、完善我国的农村土地集体所有

笔者觉得上面所述的方案均偏离了现在的最实际的问题。农村土地的所有权问题，不管是国家所有还是所谓的集体所有，都是一个虚位的概念。法律上已经很明确的规定农村土地的所有权享有者是“农民集体”，只是集体所有的“所有”不是纯粹私法意义上的所有。其实我们没必要老是对这个虚位的概念在概念上进行太多的没意义的探索，不如立足于我国的现实，切实把虚位真正的变成实在。我国集体土地所有权的权利主体是很明确的，是“农民集体”所有，出现主体虚位的主要症结在于，真正的土地所有权人——农民集体没有行使自己的权利，缺乏实现其权利的组织机制和途径，如权能界定不清，对集体土地所有权的行使机构、行使程序规定不明确。因此，只要完善现行的农村集体土地所有权制度，相信基本上能够解决实践中遇到的问题。所以，解决问题的基本思路，是如何让集体所有权的主体——农民行使自己的权利。

笔者认为，权利永远不能超出社会的经济结构以及经济结构所制约的社会的文化观念。尤其土地所有权与人类的生存息息相关，与一国的生产资料所有制唇齿相依。一种权利的变革，实际上就是一种利益的重新分配，如果利益受损害过大，势必加大改革成本。目前我国生产力水平和农业发展现状决定了集体土地在今后相当大的时期内，仍然是广大农民的基本生产资料，也是他们的基本收入来源和最后的生活保障，因此集体土地所有权的变革必须慎重从事，在稳妥中求完善。

农民集体如何行使自己的权利呢？笔者认为可以遵循意思形成机关（权力机关）——意思执行机关（执行机关）——意思执行的监督机关（监督机关）的思路来建立。

（一） 意思形成机关——村民大会或村民代表大会如法工委建议稿第55条第2款规定：“下列事项应当经过本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意……，”可以明确村民大会或村民代表大会为有关农民集体土地以及其他生产资料、公共设施等问题的权力决策机构。因为集体所有土地毕竟是农民集体所有，集体土地所有权的行使必须代表农民集体的意愿和利益。村民会议是全体成员大会（或村民代表大会），不可能随时召开，故不能对有关集体土地所有权的每一事项做出议决，所以法律规定只列举了一些和农民利益密切相关的事项。

（二）意思执行机关——村民委员会由于村民大会或村民代表大会作为农村集体所有权行使的权力机构，它并非是一个常设机构，不可能直接进行具体业务管理和经营活动，因此，必须有一个常设的管理机关来从事业务管理与执行权力作出的决策。确立村民委员会为农民集体土地的法定经营管理机构，由村民大会选举产生，根据村民大会或村民代表大会的决议对集体土地进行经营管理。我国农村集体土地所有权是一定社区范围内全体农民集体成员直接享有的所有权。而村民委员会只是代行经营、管理权并不享有单独的所有权。

（三）监督机关——村民大会或村民代表大会在行使的过程中，容易出现经营管理机构掌握大权，滥用权力的现象，因此应该赋予村民大会监督权。法工委建议稿第58条第2款规定：村民委员会或集体经济组织的管理人员作出的决定侵害集体成员合法权益的，该集体成员有权请求人民法院撤销。这种司法救济的途径对于广大农民而言，并不是理想的选择，他们由于种种原因——自身法律知识的欠缺，对司法公正的怀疑以及诉讼成本过重，一般不愿意诉诸于法院，除非是受到严重的侵害。因此，赋予村民会议对其他集体组织就一般事项做出的决定享有监督权，就是要为集体成员提供一种更能有效可行的救济途径。集体成员对村民委员会、集体经济组织及其管理人员作出的决定认为侵害其合法权益的，有权请求村民会议审查，作出维持或撤销的决定，对村民会议的决定不服的，有权请求人民法院撤消；或直接请求人民法院撤消。⑩对于广大农民而言，启动村民会议保护自己的合法权益显然要比启动诉讼程序容易的多。在通过村民会议仍得不到救济，或村民会议直接作出的决议侵害集体成员合法权益时，再启动诉讼程序也为时不晚。

综上所述，笔者认为农村土地经营制度改革必须立足于我国现阶段农村经济体制改革的实践，不能超越建立在我国社会主义初级阶段生产力水平基础上的农村经济、社会组织结构状况和基本利益格局。更不能脱离一般农民在土地利用上的习惯心理和行为方式。因此笔者认为应该在坚持现有农村土地集体所有的基础上，进一步完善我国农村土地的集体所有权。

注释：

① 周林彬著：《物权法新论——一种法律经济分析的观点》，北京大学出版社2002年 版，第369页。

② 赵淑：《关于农地产权制度的理性思考》，载于《学习与探索》2004年第6期。

③ 同上。

④ 姚洋：《中国农村土地制度的法律思考》，在2004年9月的“制度与经济论坛”上 所作的讲座。

⑤ 孙宪忠：《确定我国物权种类以及内容的难点》，载于《法学研究》2001年第1期。

⑥ 曹昌伟：《认真的思考我国农村土地的归属——采取类似法人治理结构的方式》。
⑦ 韩松：《中国农民集体所有权的实质》，载于《法律科学》1992年第1期。

⑧ 王卫国著：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第103-113页 。

⑨ 参见由嵘：《日耳曼法简介》，法律出版社1987年版，第50页。

⑩ 王利玲：《农村集体土地所有权制度变革的立法选择——从主体的角度谈起》