同的任务 神圣的责任——全国土地利用总体规划纲要中保护耕地思路形成过程

　　8月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》。会议指出，土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。科学制定并严格实施土地利用总体规划，关系国家和人民的长远利益。

　　对于备受社会关注的这一轮土地利用总体规划修编来说，这是一个鼓舞人心的消息。自2006年9月6日国务院第149次常务会议以来，围绕18亿亩耕地红线目标的落实，全国土地利用规划修编的思路逐渐清晰。经过长达两年时间的修改完善，再次提交国务院审议的《规划纲要》以切实保护耕地为前提，以保障科学发展为主线，对未来15年我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署。

　　总理承诺重千钧

　　过去的一年，对新一轮土地利用总体规划修编来说，可以用“拨云见月”来形容。

　　这一年，围绕“18亿亩耕地红线”的落实，从国土资源部门到各地政府，认识更加深化，分析更加透彻。18亿亩耕地为什么要守住、如何守住，有了明确的方向。

　　2007年年初召开的全国两会上，国务院总理温家宝面对全国人民庄严承诺：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”

　　这是党中央、国务院在新形势下对土地管理和耕地保护工作提出的总要求。这样的要求，首先要落实到作为未来土地利用蓝图的规划上。

　　18亿亩耕地，为什么要守住，能不能守住，是必须要想清楚的问题。

　　守住18亿亩耕地，首先是为了粮食安全。对于我们这个人口大国来说，吃饭始终是头等大事。在农业生物技术没有取得重大突破的前提下，只有守住一定数量的耕地，粮食安全才有基本的资源基础，才能从容应对国际形势的风云变幻，才不会受制于人。

　　保护耕地也是为了社会稳定。目前我国还有8亿多农民。对他们来说，耕地既是重要的生产资料，也是基本的社会保障。

　　守住18亿亩耕地，同样关系经济安全。因为土地既是一切经济活动的基本要素，也是生产单位获得银行信贷的重要筹码。

　　未来一个时期，随着人口增长，工业化、城镇化发展不可避免还要占用大量土地。面对人多地少的特殊国情和人增地减的发展趋势，在今后相当长一段时期内，土地资源的危机将突出表现在耕地上。

　　“守住18亿亩耕地红线，是我们应对土地资源危机的基本态度，是中华民族赖以生存和发展的底线，是一项重大的政治任务，体现了中央遏制乱占滥用耕地、促进节约集约用地的决心。”去年春天，国土资源部连续召开了几次务虚会，与会专家围绕新一轮土地利用规划修编，提出了新思路。

　　大家深刻体会到，必须充分认识我国的特殊国情和所处的特定发展阶段，本着对人民、对子孙后代负责的态度，以高度的历史责任感和使命感，编制出体现危机意识、体现国家战略，经得起历史考验的土地利用规划。

　　18亿亩耕地到底能不能守住、怎么守住，不算账就说不清楚。

　　生态退耕是耕地减少的最大因素。据统计，1997年～2005年，全国耕地净减少约1.2亿亩，其中生态退耕减少耕地1.03亿亩，占耕地净减少总量的85.83%。如何安排退耕还林计划，将是确保18亿亩耕地红线的一个关键。

　　非农建设占用，是造成耕地减少的另一个重要因素。按照《土地管理法》规定，建设占用耕地要“占一补一”。这一点做到了，耕地总量不会因为建设占用而减少。但是，我国适宜开垦的后备土地资源已经不多，在建设占用趋势不减的情况下，一旦后备资源不继，非农建设占用必然造成耕地的净减少。况且，占优补劣、占多补少，这种情况依然存在。守住18亿亩耕地，建设用地规模必须严格控制。

　　当然，我们也能开辟建设用地新空间。我国未利用地数量很大，特别是沿海地区有大片的未利用地，其中相当一部分可以在遵守自然规律的前提下，通过有步骤地开发来搞建设。农村广阔的空心村、宅基地也能腾出一些空间。另外，在用地普遍粗放浪费的前提下，各地都有不少存量用地，可望采取有效措施“逼”出来。

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　　守住18亿亩耕地红线，应当从严控制非农建设占用耕地规模，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡;压缩生态退耕规模，严格禁止擅自实施生态退耕;引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行;加强耕地抗灾能力建设，加大灾毁耕地修复和补充力度，将灾毁耕地数量降到最低。同时，对水田等优质耕地实行特殊保护，加强基本农田建设，大力实施“沃土工程”、移土培肥等重大工程，提高耕地综合生产能力。

　　如果这些都做到了，不仅到2010年守住18亿亩耕地是切实可行的，经过努力，到2020年，这一目标也是可以实现的。

　　守住18亿亩耕地成为全党全民共识

　　问题是，一时间，对于守住18亿亩耕地，各地区、各部门的态度和行动并不完全统一。与中央严格保护耕地的决心形成鲜明对照的是，不少地区和部门的关注点在增加用地指标上。

　　再美妙的蓝图，最终都要落到实地上。大家意识到，这种状况不改变，土地利用规划确定的目标任务就难以实现，18亿亩耕地红线就难以守住。

　　2007年6月召开的一次包括国土资源部党组在内的高层内部会议，再次对修改后的土地规划修编思路进行审议。这次会上，一个重要的成果是，对于如何守住18亿亩耕地形成了一个共识。正如国土资源部部长徐绍史所说，保护和合理利用国土资源是全社会共同的任务，是各级政府、各相关部门和国土资源部门的法定职责、共同责任。

　　守住红线，需要中央的决心，全民的共识，部门的配合，地方的责任，社会的行动。

　　坚守耕地红线，这个压力不仅在中央政府和国土资源部，地方政府本身就有这个责任。《土地管理法》规定，各省(区、市)要保证本行政区内的耕地总量不减少。守住18亿亩耕地，必须想办法将地方政府应该承担的责任真正落到实处。

　　守住红线，也需要相关部门形成合力。交通、铁道、水利等部门或行业规划，不管是什么名称，最后都要落到土地上。事实上，各项基础设施工程建设规划提出的用地需求加起来，大大超过了土地利用规划拟定的用地指标。可以想像，如果没有这些部门的通力配合，守住18亿亩耕地，几乎是一句空话。

　　保护耕地，还要激发起基层政府和广大农民的积极性，转化为全社会的自觉行动。

　　基于以上认识，全国土地利用总体规划修编工作委员会进一步完善了规划修编思路，提出实现规划目标的政策和建议。

　　要求进一步提高各级党委和政府对保护耕地和节约集约用地的重要性、紧迫性和艰巨性的认识，增强全党对土地利用的统筹意识、大局意识和长远意识。

　　通过各种方式，加强土地国情、国策、国法教育。树立全民人多地少的危机意识，珍惜土地，合理利用土地。

　　全面落实耕地保护目标责任制，将耕地保护和节约集约用地目标的完成情况作为衡量地方经济社会发展的重要依据，并纳入地方党委和政府领导的考核内容。

　　18亿亩耕地红线是一个倒逼机制，各地各行各业都要从全局出发，同心协力坚守信念。城市不能过度扩展，广场不能越建越大，马路不能越修越宽，住房要求也要控制在国情许可的范围内，更不能搞花园式工厂。建设部门要从总量上控制城镇规模，减少建设占用耕地;林业部门要在耕地总量不减少的前提下统筹安排生态退耕规模;农业部门要规范和引导农业结构调整向增加耕地数量方向发展;能源、交通、水利等部门要在土地利用规划确定的建设用地总规模控制下，科学预测未来用地需求，在时序上作出合理安排，抑制过度超前建设和盲目重复建设，严格项目用地核算，遏制粗放浪费用地。

　　在思想统一的基础上，全国规划纲要修编思路围绕“以坚守18亿亩耕地红线为前提规划农用地”、“以节约集约利用为重点规划建设用地”、“以城乡统筹和区域协调为导向规划用地布局”、“以保障实施规划目标为重点加强和改进实施管理”等四方面内容，分别提出了规划目标和措施。对坚守18亿亩耕地保护目标作出了整体安排，包括严格控制耕地流失，加大补充耕地力度、强化耕地质量建设等。同时，对规划期间的建设用地增量进行了压缩。

　　在热切期盼中提交送审稿

　　随着我国城镇化、工业化的加快发展，土地资源供需矛盾进一步凸现，土地利用规划修编再次成为社会各界关注的热点和焦点。有人甚至指出，土地利用规划修编迟迟不能推进，影响甚大，“卡住了整个土地管理工作的脖子”。

　　各地加快土地利用规划修编的呼声十分急切。一是上一轮全国土地利用总体规划确定的全国建设用地指标已经被突破，不少地方正面临无地可用的窘境;二是新一轮城市总体规划修编正在推进，城市建设用地规模和布局需要通过土地利用规划修编确定;三是交通、水利等部门到2020年的规划已经国务院批准，急需通过土地利用规划修编对各类基础设施用地作出安排;四是18亿亩耕地保护目标要尽快分解到各地落实。

　　的确，土地利用规划修编是一件大事，也是一件难事。一方面，耕地红线要牢牢守住;另一方面，经济社会发展的合理用地需求也要保障。如何将诸多矛盾和难题统筹好、协调好，并切实在土地利用上起到引导和控制作用，是这一轮土地利用规划修编面临的最大问题。

　　2007年下半年，根据国务院第149次常务会议和国务院领导的一系列指示精神，全国土地利用总体规划修编工作委员会再次对规划纲要进行了修改和完善。

　　这次修改完善，围绕落实18亿亩耕地红线目标，《规划纲要》在原来的基础上，进一步压缩了建设占用耕地规模，提出统筹各业各类土地利用，优化城乡土地利用结构和布局。要求加强建设用地空间管制，严格划定城乡扩展边界，控制建设用地无序扩张;坚持开源节流，加大存量建设用地挖潜，合理利用未利用地和非耕地，积极拓展建设用地新空间;重视和发挥耕地的生态功能，严格控制占用耕地进行生态建设，保持农用地基本稳定;稳定基本农田数量和质量，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡;根据资源环境承载能力，实施差别化的土地利用政策，强化省级土地利用调控责任。

　　同时强化了规划实施的经济手段，提出健全耕地保护的经济激励机制，加大对补充耕地的资金支持力度，逐步形成促进节约集约用地的税费调节机制。要求从严制定用地标准和供地政策，按照节约集约用地的原则，完善能源、交通和公共设施等各类建设用地定额标准，严格审核各类建设项目用地和城乡居民点用地，要求交通、厂矿、城镇各类建设，都要把规划节地放在首位，以土地供应的硬约束，推进土地利用方式和经济发展方式的转变。

　　2007年年底再次召开的土地规划部际联席会议上，各部门的反映让这轮规划修编的承担者们备感欣慰。大家一致认为，这次修改后的《规划纲要》目标更加清晰，指导性更强，既落实了中央严守18亿亩耕地红线的要求，也兼顾了各方面发展的需要。对于进一步加强土地管理，促进土地节约集约利用，将起到重要的作用。

　　2008年 3月21日，国土资源部副部长鹿心社主持召开土地规划部际联席会议第六次全体会议，对《规划纲要》(送审稿)进行审议。部际联席会议各成员单位代表表示原则赞成，同意尽快按程序报国务院审批。

　　在社会各界的热切关注下，新一轮土地利用总体规划修编始终以坚守18亿亩耕地红线为前提，不断调整完善思路，直至最终上报国务院