我国土地争议现状及趋势

　　据统计，土地行政案件占全国法院一审受理行政案件总数的 15%～19%，居各类行政案件之首，农村土地争议已取代税费争议居各类纠纷之首。

　　■土地登记法律规定不统一，造成土地登记中的部门分割登记，出现重复发证等政府行为，从而导致土地争议增多。

　　■尽管集体土地使用权进入市场已不可避免，但全国性的法律法规还未出台，因此，市场力量的推动与法律制度上的障碍，将导致今后相当长一段时间内集体土地使用权争议案件居高不下，并将成为今后土地争议的主要类型。

　　编者按：近年来，随着我国经济社会不断发展，土地利用中产生的矛盾不断增多，土地争议案件数量快速上升，争议类型和内容也出现复杂化和多样化的趋势。据统计，各级信访部门受理的信访案件有 60%以上为土地争议引发，土地行政案件在全国各级法院受理的一审行政案件中长期居于首位。土地争议问题，已成为当前的一大热点问题，如不及时有效地解决，将在一定程度上激化社会矛盾，影响社会稳定和经济发展。因此，有必要对我国土地争议现状及趋势进行分析，进而建立起一套完善而有效的土地争议调处制度，提高土地争议案件处理的质量和速度，促进经济社会持续稳定发展。

　　与土地有关的经济案件纠纷每年约为24.5万件

　　土地争议也称土地纠纷，指当事人围绕土地权利而发生的各种争执，这些争议最终体现为以土地产权为核心的财产权益争执上。当前，我国每年发生的土地争议数量没有一个具体的统计数据，但从以下数据中可以得出一个大致的结论：

　　一是每年全国民间调解的宅基地房屋纠纷数量统计，近十年来每年约 55.2万件。二是全国法院每年受理的土地民事案件和行政案件，每年约 4.7万件。三是全国各级人民法院审结的土地经济案件，主要包括农村承包合同案件和房地产纠纷案件。根据最高人民法院公报，1993年到 1998年共审结农村承包合同案件 408981件，平均每年递增 6.26%，每年审结约 6.8万件;1997年到 2002年平均每年审结房地产纠纷案件为 17.7万件，因此，与土地有关的经济案件纠纷每年约为 24.5万件。四是国土资源行政主管部门每年调处的土地权属争议案件，每年约 3万件。

　　实践中每年发生的土地争议数量远远大于行政机关、司法机关及基层调解组织处理的案件数量，比如：某省高级人民法院曾内部规定，对于大面积的农地税费纠纷、土地承包合同纠纷、征地纠纷、拆迁纠纷等土地争议不在受理范围之内。因此，完全可以得出结论，实践中每年发生的土地争议(从广义上来讲)在 90万件之上，其中，进入法律程序(法院和国土资源行政主管部门受理)的土地案件在 30万件以上。

　　从土地争议案件在各类争议案件中的比例来看，宅基地房屋争议在全国每年调解的各类争议中占 10%;据统计，土地争议(包括违法占地、征地争议和土地权属争议)占整个信访案件中的比例为：来信的 72%，来访的 71%，远远高于其他类型争议案件;土地行政案件占全国法院一审受理行政案件总数的 15%～19%，居各类行政案件之首。另据中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组 2003年 8月至 2004年 6月联合对当前中国农村社会形势的专题研究，农村土地争议已取代税费争议而居各类纠纷之首。2003年国土资源受理的信访案件分类统计分析表明，征地纠纷引发的来访案件已占来访案件总量的 27.2%，仅次于违法占地引发的来访案件。在有的农村地区，征地纠纷已成为土地争议的主要问题。

　　现行法律法规不健全及土地产权管理不到位等，是引发土地争议的主要原因

　　实践中土地争议产生的原因多种多样，从当前实践来看，主要有以下几类原因：

　　因历史原因引起土地争议。主要是由于各个历史时期土地法制不健全，多头管理，体制变更，用地资料失散，以及其他历史遗留问题等原因引起的土地权属不清造成土地争议。在《土地管理法》颁布之前的相当长一段时期内，经济活动中的相当一部分用地是由行政领导任意平调、口头批准，没有办理正式的手续或行政调拨手续过于简单，没有形成正式的用地资料。随着时间的推移，土地不断升值，土地的原有者也想拥有这部分土地的权益，原有人和占有使用者之间便产生土地权属争议，由于没有相应的书面证据，相当一部分争议长时间难以解决，用地者权益得不到保护。

　　法律法规不健全。主要有：法律中土地权利内容及主体规定模糊。我国《宪法》和《土地管理法》等相关法律法规中，虽然规定了国有土地和集体土地的范围，但是其具体界定难以操作，而现有的部门规章对集体土地的确权也不够具体明确，很难把握确权的尺度。现行法律中虽然肯定了我国当前土地产权“三级所有，队为基础”的现状，但集体土地所有权主体规定不明，有的缺乏可操作性。

　　土地登记法律规定不统一。我国《土地管理法》、《森林法》、《农村土地承包法》、《草原法》、《渔业法》、《海洋法》、《房地产管理法》等法律中分别规定了土地、林业、农业、房产等有关部门分别对土地、林地、水面、滩涂、草原等进行登记发证，造成了土地登记中的部门分割登记，严重影响了我国土地登记制度的统一性和权威性，在实践中，不可避免地出现重复发证等政府行为，从而导致土地争议发生。

　　有关立法滞后。一是集体土地使用权流转在实践中基本全面展开，但当前全国性立法仍滞后，现实中大量集体土地使用权流转找不到法律上的依据，实践中的大量集体土地因不规范流转而引发争议。二是征地制度立法跟不上经济发展形势的需要，以至于农民集体及其成员的合法利益得不到有效保护，从而引发争议。

　　土地产权管理工作不到位。《土地管理法》颁布实施后，各地加强了土地产权管理，但由于受经费、人员等条件的限制，各地土地产权管理的基础工作开展情况有所不同，在有的地方土地产权管理基础工作仍未到位，这在一定程度上也引发了大量土地争议。

　　土地管理基础工作未到位。由于地方土地管理部门的经费不足，人员、技术力量配备不够，目前全国土地确权登记工作仍未做到全覆盖。对于历史上土地权属证件、山林权证等发放工作比较粗糙，又缺乏现势性良好的图件等原因而产生的证件错发、重发等问题，但没有及时进行重新确定，在实践中也引发了大量土地争议。

　　管理制度不健全。随着新的经济关系和土地利用方式的出现，因有关规定或管理措施未到位而引发纠纷，如：由于房地产市场管理措施不到位，房地产开发商在未缴清土地出让金或违反城市规划的前提下进行商品房开发，或者非法购买集体土地、无手续建房，由此导致购房者迟迟拿不到“两证”而与开发商发生纠纷。

　　经济发展过程中出现的一系列问题。随着土地使用制度改革的不断深入，市场经济的迅猛发展，土地使用权作为商品开始进入市场，土地产权主体也日益多样化和复杂化，由于土地产权主体方面因素而引发的土地争议也不断增多。

　　由于土地乱开发。随着市场经济的发展，“四荒地”开发带来的可观经济效益，导致单位和个人对可开发的荒山、荒地进行大量开垦，过去无人问津的荒山和荒地，现在成了争夺的对象。实践中，有的农村集体经济组织把未经确权的荒山荒地擅自拍卖，引起农民集体间以及拍卖后土地使用者与农民集体间的土地争议。

　　由于经济关系的变化或其他原因。例如，国企改革中，企业、企业所属上级部门、企业的控股公司之间对企业占用土地的使用争议;在土地利用中产生的地上、地下空间权等土地他项权利的争议;集体建设用地在联营、联建等不规范流转过程中引起的争议，以及土地经营权纠纷、土地相邻权纠纷、土地租赁纠纷、宅基地纠纷等。

　　今后相当长一段时间内，土地争议仍将居高不下，甚至有上升的趋势，并在内容和形式上更趋复杂化、多样化

　　随着我国社会经济的发展，土地开发利用的不断深入，土地价值日益提高，其财产权益也体现出来，引发土地争议的各种潜在因素开始凸显出来。据对广东省等地的土地争议案件的分析可以推断出今后一段时间内我国土地争议发展趋势更趋复杂化多样化。

　　调查显示，1990年到 1996年，广东省经济发展经历了一个高速发展周期，而这一阶段，土地争议案也居高不下。1996年广东省国民经济总量超过 6000亿元，之后，经济发展速度开始相对平稳，而这时土地争议案件发生量也趋于相对平稳，每年在 2500件到 3000件左右。从全国情况来看，目前全国三分之二以上的省份在经济发展规模和总量上要达到广东现在的水平，至少也得 5年～10年，当然，在这一过程中，随着土地管理制度、土地产权立法、执法人员及公民法律素质的提高，土地争议案件数量不可能再像广东省 1993年到 1996年那样出现一个大幅度增长时期，但是，随着经济的发展，在经济总量达到一定规模时，或经济发展水平达到一定标准时，随着经济的快速增长，土地争议大幅增长将不可避免。

　　由土地管理工作不到位引发的土地争议，可能在今后几年内逐步减少，但对一些经济落后的省份来说，土地管理的基础工作也很难在近几年内完成;现行土地产权管理立法的完善和公民法律意识的普遍提高，在短期内都难以做到，由此引发土地争议的因素也就不可能在近期内消除。从上面分析也可以看出，引起土地争议案件下降的因素与引起争议案件上升的因素相比，对争议案件数量的影响幅度前者远远低于后者，因为前者的影响是一个缓慢的、渐进的过程，而后者却是急剧的、跳跃的。因此，在今后相当长的时间内，土地争议案件的发生总量不可能有下降的趋势，相反，还有快速增长的趋势。

　　随着我国市场经济的不断发展，经济主体和经济关系日益复杂，土地利用集约化程度不断提高，土地争议案件主要类型将不断发生变化，主要表现在以下方面：

　　征地争议不断增多。在今后的几十年里，我国将进入城市化的加速时期，城市化的过程也是土地矛盾尖锐化的过程，工业与农业之间、城市与乡村之间争夺土地的矛盾将更加尖锐，土地争议的不断发生和日益复杂化将不可避免，并且征地争议中冲突的程度也将日益激烈。虽然我国征地制度改革在今后几年内将不断深入，有关制度将不断完善，但农民土地财产权意识、法律意识在不断提高，其对政府征地行为的要求和期待也在提高，征地中任何方面的违规和不合理都将有可能引发农民激烈的对抗。

　　集体土地使用权争议仍将处于主要地位。随着我国土地使用制度改革的深化，集体建设用地流转问题提上日程，集体土地使用权进入市场已不可避免，在今后一段时间内，集体土地使用权将成为土地市场中的“半壁江山”，但从当前集体土地使用者的范围来看，多是乡镇企业、农民个人等，这部分土地使用者的法律意识有待提高。从这方面的立法来看，关于集体建设用地流转的全国性法律法规还未出台，并且现行《土地管理法》对其流转还是严格限制。因此，无论从土地市场的发展，还是集体土地使用权管理立法的速度来看，市场力量的推动与法律制度上的障碍将导致今后相当长一段时间内集体土地使用权争议案件居高不下，集体土地使用权争议将成为今后土地争议的主要类型。

　　随着我国市场经济的不断发展和土地使用制度改革的日益深化，经济关系日益复杂，土地作为社会经济活动中一种必不可少的生产要素，不仅将出现在农业、工业等基础生产领域，而且将出现在各种各样的经济关系中;土地的流转形式，不再是土地占用或地上物权利的简单转移，而是将同股权等不同形式的权利转移结合在一起，呈现出日益复杂化的趋势;土地权利的类型，也不仅仅表现为土地所有权、使用权，地上权、地下空间权等土地他项权利也将大量出现，土地开发利用和产权制度中的这一系列变化表现在土地争议上，也就不仅仅是争议案件数量的增多，以及简单地表现为土地开发经营过程中的占有、使用、收益和处分方面的争议和矛盾冲突上，而是以不同的形式体现在不同的经济关系中，其涉及的范围和领域也将越来越广，有的涉及军民关系、城乡关系，有的涉及民族关系、宗教事务，还有的涉及中外经济合作关系等，使得土地争议的内容和种类更加错综复杂。

　　由于我国各地的历史、经济条件差异较大，在今后的一段时间里，经济发展速度和模式也各不相同，反映在土地争议案件的类型和数量上，也将呈现出一定程度的地区性差别。例如，征地争议主要集中在沿海经济较发达地区，如广东、浙江、江苏等地区，并且随着各地经济的发展，在内地经济发展较快的地区征地争议案件数量也将快速上升。