对土地出让方式的反思和建议

　　一、三种土地出让方式简介

　　自从取消协议出让方式以后，深圳市目前实施的经营性土地出让方式主要有招标、拍卖、挂牌三种方式。但自从2007年以来，就很少采用饱受市场诟病的拍卖、招标方式。

　　招标出让——招标出让国有土地使用权，是指国土资源管理部门发布招标公告或者发出投标邀请书，邀请特定或者不特定的法人、自然人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。

　　拍卖出让——拍卖出让国有土地使用权，是指国土资源管理部门发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。

　　挂牌出让——挂牌出让国有土地使用权，是指国土资源管理部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或现场竞价结果确定土地使用者的行为。

　　二、三种土地出让方式对比

　　招标出让——

　　招标出让国有土地使用权，是指国土资源管理部门发布招标公告或者发出投标邀请书，邀请特定或者不特定的法人、自然人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。

　　该方式引进了市场竞争机制，但是，他最大的特点是投标者只能一次报价，且中标者不一定是投标价的最高者。因为在评标时，不仅要考虑投标价，而且要对投标规划设计方案和投标者的资信情况等进行综合评价。如果该方式采用得当，是最能兼顾房地产市场买卖双方利益的一种方式，但是，由于缺乏相应的具体操作规范及监督管理机制，土地招标出让昙花一现，没有广泛地被采用过。另外，政府职能错位，政府的职能应该是宏观调控而不是土地招标等具体的微观操作;出于地方利益或部门利益或小团体利益，政府及其所属部门很可能滥用政府背景，形成政府对市场的垄断，降低市场效率，破坏正常的市场经济秩序。

　　拍卖出让——

　　拍卖出让国有土地使用权，是指国土资源管理部门发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。

　　该方式竞争性强，实现了公平、公正、公开，使国有土地使用权得到最充分的实现，为政府提供最高的地价收入，提高土地利用集约度和土地资源配置效率。

　　有人指出，该方式实际上不符合1997年的《中华人民共和国拍卖法》。该法在第10条规定：“拍卖人是指依照本法及《中华人民共和国公司法》设立的从事拍卖活动的企业法人”。土地行政管理部门及所属的事业单位进行国有土地使用权的出让拍卖，显然与《拍卖法》相违背。

　　另外，拍卖使地价“虚高”。拍卖时，主拍方一般会确定一个比市场价格略低的起拍价以吸引参与者，调动场上气氛，确保拍卖的成功。有时，主拍者的经验、临场气氛、竞拍者的冲动会将价格哄抬得很高。

　　挂牌出让——

　　挂牌出让国有土地使用权，是指国土资源管理部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或现场竞价结果确定土地使用者的行为。

　　由于挂牌出让可以多次报价且中标者是报价最高者，因此，比招标出让的一次报价即决定能否中标，更受竞买人青睐;对于挂牌截止时仍有多家报价的情况，2006年发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》要求挂牌宗地现场竞价，价高者得，这与拍卖形式又有相同之处;对于仅有一个竞买人报价且报价高于底价的，挂牌宗地可以成交，这与协议出让有点类似。正是因为挂牌方式兼具招标、拍卖和协议方式的多种特点，更具灵活性和操作性[4]。因此，从其产生之日起，便体现了强大的生命力，在招拍挂出让中，无论挂牌出让的面积或价款，均高于招标和拍卖方式的总和，有后来居上的气势。

　　三、三种方式的实证分析

　　以下结合2006年以来深圳市招标、拍卖、挂牌三种方式，进行实证分析。

　　通过数据分析发现，三种出让方式中，招标、拍卖的确容易出现被操纵的情形，造成地价虚高，如2007年3月30日深圳市宝安区龙华2宗土地被深圳市某著名地产商以超出底价接近300%的价格成交，有分析人士认为，之所以如此高价成交，或许因为该地产商在邻近区域有大量在开发待出售的住宅房地产，似乎不无道理。可见，拍卖、招标方式，因为在定点、定时进行出让，的确存在容易被价格操纵的嫌疑。

　　2007年以后，实施土地挂牌出让，给出一个时间(提前公告、竞价报价时间为10—30天)，非定点、定时，就让市场各方冷静思考、报价，信息是完全对称的，因而接近完全公开、竞争性市场。成交价格不容易被操纵，效果不错。从实际数据分析发现，有接近50%的地块是以接近底价成交的。余下50%以底价的100%—140%幅度成交，成交数据表明土地评估基本符合市场价格水平，交易价格也不存在被操纵的嫌疑。

　　四、土地出让询价竞选制

　　(一)市场化供应土地规则缺陷的原罪——类似股市泡沫的楼市乱象形成过程

　　众所周知，在全国上下关于“地价上涨导致房价上涨，还是房价上涨导致地价上涨?”大讨论中，人们发现，目前的市场化供地模式是扭曲供求关系、放大泡沫效应的罪魁祸首。

　　(1)市场化供应土地的初衷

　　实际上，市场化供应土地方式(招标、拍卖、挂牌)最初之所以推出、实施，大概是因为划拨、协议方式导致的许多矛盾和问题，而最主要是因为土地领域的腐败猖狂。然而，防治腐败应该只是一个重要目的，而不应该成为唯一目的。腐败问题主要是政治领域要解决的问题。市场化供应土地方式也不该扰乱土地资源要素的稳定定价机制。

　　(2)不同于商品拍卖——市场化供应土地的副作用

　　因为防治腐败的初衷，导致推出了市场化供应土地方式(招标、拍卖、挂牌)，虽然达到了选择了开发商、防治了腐败的目的，但更重要的是，结果还产生了意想不到的效果——推高了地价。推高了地价——绝对是副作用，对不同利益者有不同的含义和解读。要知道，政府供应土地，是造福人民的，属于类似社会公益性行为，不应该过分参与市场牟利的。土地资源是一种重要的资源要素，要素价格应该是一个相对稳定的价格，土地出让和艺术品等商品拍卖应该有很大区别。土地本来就稀少，短期内政府推出土地少量的土地，面对市场巨大的需求，由于市场供求机制的作用，必然会推高地价。再加上地方政府可能存在的短期政绩、形象工程需要，以及可能对开发商私下授意先拉高价格、过后减免，也同样成为推高地价的重要原因。所以，经常会出现这样的情形——招标、拍卖、挂牌的土地价格大大高于基准地价，甚至是好几倍。这种机制直接导致了，土地出让的地价扶摇直上，形成一浪高过一浪的恶性循环。

　　然而，高出基准地价的差额价款部分，悉数被各级政府财政拿走。这样高出部分就大大增加了开发商的地价成本，由此产生大量的利息、税费、开发商利润又被开发商以市场化机制转嫁给最终的住房消费者。

　　(3)基准地价、市场价格、评估价格被拍卖价格扰乱

　　本来，土地出让价格的确定主要是在基准地价基础上，结合城市经济社会状况、投资产出水平、利率、社会平均收益水平，进行市场比较、对比、评估得出的。而现在，什么基准地价、市场交易价格、评估价格，全部失灵，反而要用最新出炉的拍卖价格确定市场平均土地价格水平，至少给参与地价确定的官员、专家、估价人员、市场人士以强烈的心理诱导，进而形成一种思维定势和心理预期。总之，拍卖、招标、挂牌等所谓市场方式，以不确定的方式在短期内扰乱了稳定的土地资源要素定价系统，包括价格中枢水平，从而引起市场的预期发生扰动。

　　结果，为了反映市场水平，跟上拍卖、招标土地成交价格水平，各地纷纷将基准地价水平大幅度提升。所以，长此以往，将形成一种恶性循环。唯一出路就是，屏弃这种由招拍挂市场化方式确定土地价格的模式，将选择发展商与土地价格分开。

　　(4)市场化供地模式扭曲供求关系、放大泡沫效应

　　地价上涨导致房价上涨，还是房价上涨导致地价上涨?一般而言，房价的主要决定因素有市场因素和成本因素。市场因素主要是供需导致价格变化，如果供不应求导致市场均衡被打破，房价必然上涨，从而导致地价上涨，因此从市场因素而言，房价带动地价上涨，是一种引致效应。房屋成本主要是地价、建筑成本和相关税费，在建造成本、利税一定的情况下，地价成为房价高低的主要变量，按经验统计其比例一般大约是50%以上，因此从成本角度而言，地价影响房价，高地价可能导致高房价。

　　实际上，目前的我国供地模式实际上是政府垄断，由于征地与供地均被政府垄断，二者之间存在巨大价差，政府“垄断经营”土地的结果必然是，一方面导致农民、政府、用地者间的利益矛盾的巨大冲突，一方面通过短期限量供地导致土地价格上涨，严重扭曲了市场供求关系，扭曲了市场价格形成机制，使房地产市场价格信息失真。在地方政府垄断土地一级市场供给的条件下，土地价格的变动主要受政府供给土地量多少的影响，这样价格不会是真正的市场价格。政府对土地垄断的程度越高，对房价的影响也就越大，从而对房地产的市场价格形成机制的影响也就越强烈。

　　(5)制度缺陷与市场缺陷共振：楼市与股市价格泡沫类似

　　人们将越来越清楚，中国的楼市和股市一样，存在重大制度缺陷。其表现有三：其一，房地产市场和股市一样，是一个权力介入型市场，权力资本的作用超过了其他资本，产品市场化而要素非市场化不对称，导致了住房市场畸形以及价格居高不下。其二，地方政府发展房地产业更多是迫于财政支出的压力，出于追求发展政绩的冲动，这一点与当年发展股市只是迫于企业融资压力、迫于为国有企业脱困圈钱非常相似。其三，房地产商推高资产价格的市场操作手法与股市黑庄颇为类似。在股市中，如果有人控制了一只股票足够筹码，就完全可以操纵股价。而庄家推动整个市场价格上涨的奥秘就在首先推高高价股票的价格，诱使其他中低价股票的价格自然会被带上来，这一手法在房地产市场中也已经被使用;2005年房地产投资商提出转战二、三线城市。从技术上看，这一做法十分类似于股市中庄家炒作某个板块或概念的股票时使劲拉升龙头股票的手法，龙头股票的赚钱效应引诱散户拼命杀入同板块或概念的垃圾股，只要龙头不倒，其他股票就跟着上涨，一旦庄家达到目的，散户的末日就来临。许多城市的价格已经翻番，少数项目价格甚至上涨数倍。这与股市庄托的做市效应是一样的;为了推高价格，房地产商伪造大量虚假成交合同，通过这些虚假合同，使得房地产价格“无量空涨”。这一做法类似于股市庄家自我对敲拉抬价格。

　　然而，一个不规范的市场是不可能实现持续快速的成长的，股市如此，房地产市场亦如此。可见，股市、楼市的制度规范和市场规范是缺一不可的。

　　(二)最新建议：土地出让询价竞选制

　　第一、土地出让询价竞选制的核心思想

　　要树立科学客观的土地出让询价竞选制理念。土地资源要素价格必须稳定，其定价机制是主要参照基准地价经评估确定价格;不仅是为了防治腐败，而且为了通过市场化方式合理、科学的选择开发商，但不应该推高地价。土地资源要素价格、选择发展商之间的本质关系应当是，先确定土地资源要素价格，然后选择发展商，二者之间没有什么必然联系。将土地出让价格形成机制和发展商选择机制分开，避免发展商报价的恶性循环。

　　第二、土地出让询价竞选制的变形模式

　　抽签。借鉴国际体育竞技比赛中的抽签模式，比如欧洲冠军杯是实行抽签分组，那么在确定某个地块的发展商时，也可以由符合资质的发展商自行抽签决定它是否能够获得土地开发权(机会)。

　　门票(彩票)。因为发展商太多，而且必须保证法律约束性，所以采纳体育赛事和文艺演出中的门票(彩票)制度，即对符合资质的开发商出售参与土地开发权抽签的门票(彩票)，门票(彩票)可以合理定价，至少收回开发土地出让和土地开发的成本。

　　PK确定最终发展商。借鉴超女PK模式最终确定某宗土地的开发商。

　　第三、土地出让询价竞选制的房价措施

　　设置合理的房价幅度限制。借鉴资本市场的价格波动限制，对当年新开盘的房屋价格实行最高幅度限制(比如，借鉴基准房价标准，确定为同片区、同类型均价的1.5倍)，从次年起年度上涨幅度限制为15%。

　　多种措施维持稳定的房价。在参考基准地价(深圳叫公告基准地价)标准系统的基础上，启动辅导租金系统、基准房价系统(根据投资水平、消费物价指数制作)、土地增值税收系统、房屋增值税收系统，对于发展商销售新房确定新房首次发行价、限价销售，对于其他房屋所有者销售二手房征收房屋增值税。这样做，让投机者没有暴利可图，即使有价格上涨，其收益大多被国家收取。这样，必然形成一个土地市场、房屋市场的良性循环。

　　第四、0地价土地出让的大胆猜想

　　在今后物业税理论、立法、征管、实施体系完备情况下，实际上可以采纳0地价出让模式，即发展商先不用支付地价，只需按时按质开发房屋，提供给居民购买即可。