征地补偿费用分配纠纷是否属于民事纠纷

 

「案情」

　　原告罗某有世居于被告于都县贡江镇蔬菜场村上坝村民小组。1998年间原告农转非户口落在于都中学居委会，并一直耕种家庭承包经营的耕地。2002年8月1日原告户口迂回被告村小组，2003年7月、8月，因县城市某设需要，被告村小组的土地被陆续征用，由此被告获得相应的征地补偿费。被告将征地补偿费分配给部分村民，未把原告列入分配名单中。原告多次与被告协商，要求给付13000元征地款，被告于2004年4月29日、30日会议决定，分配给原告征地款5470元，原告仍要求被告支付尚差的7530元未果，遂诉至本院。

　　「分歧」

　　本院在审理此案中对征地补偿费用分配纠纷的性质存在较大的分歧，一种观点认为，根据2001年12月31日，最高院研究室对陕西省高级法院做出的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷，人民法院应否受理的答复》（即法研[2001]116号答复）指出：农村村民因土地补偿费、补助费、安置费与村民委员会发生纠纷，人民法院的受理问题参照法研[2001]51号答复办理。该答复认为：人民法院应当依法受理农村集体经济所得利益分配纠纷，同时认为村民与村委员会之间的该类纠纷属于平等主题之间的民事纠纷，上述最高人民法院研究室的两个答复，表明最后奥人民法院研究室认为村民与农村集体经济组织就土地补偿费用和安置补助费发生的纠纷属农村集体经济所得收益分配纠纷，其案件性质属民事案件。第二种观点认为，征地补偿费用分配纠纷属于行政案件。

　　「点评」

　　笔者同意第二种观点，主要理由如下：

　　1、将征地补偿费用分配纠纷定性与平等主体之间的财产争议过于牵强

　　2005年9月1日起实行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（下称解释）明确规定，承包地征收补偿费用分配纠纷属于人民法院民事受案范围，但规定集体经济组织成员用于分配的土地补偿费用数额提起民事诉讼的人民法院不予受理。同时规定，尚未就土地补偿费用在农村集体经济组织内部分配办法制定地方立法的省、自治区、直辖市，其适格的农村集体经济组织成员方可通过民事诉讼主张其份额。《解释》的内容表明，农村集体经济组织成员的资格和土地补偿费用的分配数额应有农村集体组织按民主议定程序确定。

　　征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。对土地补偿费用分配的方法，首先应界定土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费的性质，地上附着物和青苗的权属较明确，该项争议属于民事争议不难理解。但将安置补助费和土地补偿费的分配争议亦认为是平等主体之间的财产争议过于牵强。笔者认为村民与农民集体经济组织之间就这两项费用的分配争议更符合行政争议的特征。

　　要界定征地补偿费用分配纠纷是属于民事纠纷还是行政争议，我们需要对民事纠纷和行政争议这一概念做一个区分。民事纠纷主要解决的是平等主体之间的因财产关系和人身关系而引发的纠纷。而行政争议是指行政机关在实施行政管理活动中发生的法律争端。构成行政争议必须同时具备以下三个个条件：（1）争议的双方，其中有一方是行政机关。（2）争议是由行政机关实施行政管理行为引起的。（3）行政争议是以行政机关依其职权，因其作为或不作为与公民、法人或其他组织形成行政法律上的法律行为为前提。没有行政机关行使职权的行为，行政争议便不存在。也就是说要界定某一争议是否属于行政争议需要满足行为的一方是行政主体，争议的发生原因是由公务行为引起的，行为具有公务性。与民事纠纷区别的核心在于争议主体地位是否平等？

　　2、征地补偿费用分配纠纷是否属于行政纠纷？

　　征地补偿费用分配纠纷是否属于行政纠纷，首先需要对在征地补偿费用分配中村委会的职能做出判断。村委会在履行征地补偿费用分配中职能如何界定？

　　第一、在征地补偿费用分配纠纷当事人之间的地位具有不平等性。

　　根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村委会有协助基层人民政府从事行政管理工作的公务职能。行政必须是具有面向社会的公共意义上的目，村集体经济组织内部的事务虽不是法律意识的行政，但根据法律法规规定属于对公共事务进行管理的行政。村委会在协助基层政府从事行政管理工作时，其行使的是管理公共事务的行政管理职能此类事务并不是基层组织本身的职责与权力，在村委会等基层组织协助政府对有关公共事务进行管理时，与公民、法人和其他组织处于不平等的地位。如《土地管理法律》规定村民某行申请宅基地使，村委会等基层组织应承担初步确定宅基地的位置并予以上报审批的职能，《户籍管理条例》规定的户籍的迁出或迁入需经村委会等据称组织开出同意接受或迁出证明，这两条需要村委会等基层组织开据证明或上报审核审批的规定明示给予法规的授权，是协助行政管理的管理社会事务的行为目的，不同村民与基层组织之间的借贷、买卖等平等主体之间的民事法律关系，它与行政机关数一种协助行政法律关系。村民对基层组织的上述协助公共权力的行为不服时，不能像平等主体一样提起民事诉讼，职能依据行政诉讼法的规定对村基层组织的协助行政行为提起行政诉讼。

　　第二、对征地补偿费用的分配村委会具有管理权。

　　根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条授予村委会等基层组织对土地征用补偿费用的管理职权明确规定需要安置人员的安置补助费由农村集体经济组织管理和适用这是法规授予村委会等基层组织土地征用补偿费用管理权的体现。

　　第三、在征地补偿费用分配中村委会的行为属于履行公务职能，具有公务性。

　　行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职权的国家机关，其核心在于行政机关的职能具有公务性。公务性是指关系到不不特定多数人的利益，并具有裁量性、判断性、决定性的事务。

　　根据2000年4月29日，全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第93条第2款的解释明确规定，村委会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用管理工作的，属于刑法第93条规定的“其他依照法律从事公务的人员”。土地征用补偿费用的管理包括分配、处理等内容，按照解释的规定，村委会等基层组织人员在从事管理土地征用补偿费用的公务时，若是利用职务上的便利，非法占有土地征用补偿费，或者挪用该项费用，构成的是贪污罪活挪用公款罪而不属于侵占村集体其他非公务财产构成职务侵占罪。征地补偿费用的分配涉及到不特定多数人的利益，村委会在分配起着裁量性、判决性的作用，其符合“公务性”的要求。全国人大常委会以法律解释的形式明确了土地征用补偿费用的管理分配属于公务性质，不同于村基层组织对集体其他收益的管理分配属于民间性质的事务或者说是该单位内部的事务。

　　征地补偿费用时国家给予农村集体经济组织和村民个人的有关补偿费用，其中的安置补助费牵涉到村民失地后的生产生活及今后的出路问题，全国人大常委会以法律解释的形式明确其公务性质，充分体现了国家对征地补偿费用管理的高度重视。征地补偿费用不能象农村集体经济组织的其他收益的处理，由村民委员会或村民会议表决决定，国家行政和司法基本上不对这些收益的管理分配事项进行干预。

　　综上所述，征地补偿费用分配纠纷是在村委会履行其公职职能，行使其行政管理活动中发生的法律争端，当事人主体之间的地位具有不平等性的行政争议。对于征地补偿费用分配纠纷应认定为行政纠纷，适用行政诉讼法的有关规定受理。