国有划拨土地用于农民建房是否合法？———浙江省象山县农民转让地基引发诉讼幕后

　　没有小院，没有围墙，一间间并不算宽敞的房子紧紧挨着，与北方阔朗的农家院落形成鲜明的对比。这是浙江省象山县县城中心秧田头村的农宅。6月21日，村民仇双喜指着自己的两间房子笑着对记者说：“我们家的房子是‘空中楼阁’。”“空中楼阁?开玩笑吧?”记者感到十分纳闷儿。

　　“没开玩笑。房子仍然是我的房子，但是房子下面土地的土地证因为申请新宅基地已经交还给县政府了，房子和土地是‘分家’的。”仇双喜无奈地解释说，村里像他这种情况不止他一家。

　　地基转让纠纷：都是地价飞涨惹的祸

　　事情还得从1999年说起。当年年底，象山县不少农民家庭由于人口增加，住房紧张，原有的宅基地已不能满足住房需求。一些农民根据国家政策，向当地政府部门申请新的宅基地来解决住房问题。整个象山县就有上百户申请，而仇双喜就是其中一个。

　　但是由于象山县本身土地稀缺，仇双喜所在的秧田头村又处在县城里，村里的一部分土地也已经被国家征用用于城市建设。所以从村子里拿地不太现实。

　　2002年1月，为了统一解决这些村民的住房问题，象山县政府专门在县城的南郊批了一块地给农民建造房屋。由于农村居民不能同时拥有两处以上宅基地的政策规定，仇双喜他们必须先交还原有的宅基地之后才能分到新的地基。很多村民向县土管部门交出老宅基地的土地使用证后，都如愿在新规划的丹阳新村得到了新地基。但是这块地的性质到底是国有土地还是集体土地，县政府当时并没有明示。这就为以后产生土地纠纷埋下了伏笔。

　　从2002年起，部分拿到新地基的村民相继将地基卖给那些有住房需求的城镇居民。仇双喜就是在这种情况下以23万元卖掉自己的地基的。

　　针对越来越多的村民转让新地基的事实，象山县国土资源局在2003年4月底推出了“52号文件”。这个文件针对包括丹阳新村在内的小区的土地使用权转让问题做出明确批示。文件称，安排给丹西街道、丹东街道有关村住房困难户建房的丹阳新村、塔山新村二期小区国有划拨土地，建房农户在房子建成后确有经济困难而转让的，其土地使用权必须按规定办理转让审批手续。

　　在这个文件里，政府主管部门第一次正式给当地住房困难村民建房用的土地定性为国有划拨土地。2006年12月底，象山县人民政府又再次召集县国土资源局、规划局等各主管部门，就丹阳新村部分住户已实际转让国有划拨土地使用权及房产现象，进行了专题协商，并形成了会议纪要。在这份会议纪要中，当地政府再次强调丹阳新村的住户在补交国有划拨土地使用权出让金后，可依法办理土地使用权转让手续。但是在转让之前，应先办理土地使用权国有划拨初始登记。

　　就在县国土局52号文出台后的短短两三年时间里，象山县的土地价格实现了惊人的“跳跃”。而丹阳新村的地价更是涨得另人咋舌!据当地村民介绍，当初六百多元一平方米的地基，如今已经涨到五千多元，涨幅近十倍。

　　在巨大的经济利益面前，转让丹阳新村土地的农民，开始重新考虑当初的决定。很多人开始不愿意履行土地转让协议，也拒绝为买地的城市居民办理土地出让手续，由此引发了不少纠纷。许多交了买地款并且也建了房屋的市民，因为不能最终取得土地证，纷纷将售地的村民告上法庭。特别是在2007年上半年，围绕丹阳新村的土地转让纠纷，象山县法院就集中受理了25起诉讼。

　　可是想拿回地基的村民也有自己的说法。他们认为，交出原有的宅基地土地使用证后，县政府分给自己的丹阳新村的土地应当是宅基地，属于集体性质。按照我国土地法律规定，宅基地是不允许买卖的，因此当初签订的土地转让协议属于无效合同，自然不能履行。

　　是国有土地还是集体土地?

　　由于县政府的会议纪要精神，明确将丹阳新村的土地定性为国有划拨土地，因此村民的上述理由，没有被法院支持。

　　2007年8月，仇双喜在被买地的市民告上法院的同时，自己也向法院提起行政诉讼，要求撤销有关涉案土地使用权性质“国有划拨”的登记。法院经过二审后最终认定，丹阳新村是国有划拨土地。但是在25起土地纠纷的民事诉讼中，象山县法院充分考虑了当事村民的利益，说服买地的市民再向村民补偿8至10万元，以调解的方式审结这些案件。

　　据了解，目前这些村民大多已经拿到这部分补偿款。但问题依然存在，一些村民，因为已将丹阳新村分得的地基转让出去，而先前又将老宅基地的土地证上交了。由于住房问题依然没有解决，这些村民就一直住在原来的老房子里，因此就出现了开头“房地分离”的一幕。

　　记者在采访中了解到，当地政府在解决丹阳新村一系列的土地纠纷时着实费了不少心思。据知情人士透露，在给村民的补偿款中，有一部分就由县政府埋单。由于当时丹阳新村转让地基的事件不在少数，政府先后两次出台文件解决问题。

　　象山县政府为何在当时把讼争土地定性为国有划拨，而没有直接定性为集体土地?象山县国土资源局法规科科长朱为民认为这是由于技术上存在很多障碍。朱为民告诉记者，只有定性为国有划拨土地，才能比较妥善地解决各方面的问题。如果将土地定为集体所有，将会造成更加错综复杂的行政管理关系。因为从新村分得土地的农民大多都不属于同一个村，而集体土地最大的特征就是集体组织关系;同时也不能将该土地定为国有出让土地，因为这需要农民支付一大笔土地出让金，显然也不太现实。

　　但是否可以将国有土地无偿划拨给农民使用，这在法律上仍然是个新课题。从国土资源部2002年公布的《划拨用地目录》细则的规定来看，划拨用地用于农民宅基地并不在其中。

　　北京大学法学院土地法专家楼建波教授认为，在象山系列土地纠纷中，当初农民出卖土地完全出于自愿，这样按照意思自治原则，只要土地转让协议不违法，那么村民就应该履行。但是如果法院严格按法律规定来作判决，并不能从根本上解决矛盾。因为如果只让购地的市民享受低价飞涨的经济利益，而将已将土地转让的农民排除在外，似乎也有失公平。

　　负责这一系列案件审理的象山县法院陈姓法官向记者介绍，如果这些案件以判决的方式处理，那么农民肯定是一分钱也拿不到。因为讼争土地属于国有划拨的性质，当初所签的土地转让协议应该有效。村民必须履行协议。但是考虑到土地价格猛涨，这部分利益也应该让农民分享到，所以最终采取了调解的方式结案，给村民适当的经济补偿。

　　对于村民住房“空中楼阁”的问题，有关法律专家建议，针对像仇双喜这样卖了丹阳新村的地基，同时又失去原有老宅基地土地使用权、致使房地分离的村民，仍然可以向村集体组织或政府主管部门申请新的宅基地来解决住房困难的问题