以划拨土地使用权之上的房屋设定抵押的抵押合同效力

　　以划拨土地使用权之上的房屋设定抵押的抵押合同效力

　　———济南金冠毛纺集团有限责任公司借款担保合同纠纷案

　　本期选送：最高法院民二庭法官：李晓云

　　本期嘉宾：西南政法大学教授赵万一

　　推荐理由：

　　《担保法》规定，就房屋设定抵押的，对于房屋占用范围内的国有土地使用权应当一并抵押。这与我国处理房地产相互关系的“房随地走、地随房走”的原则是密切相关的。但“房随地走、地随房走”并不意味着房地一体。在我国，房产和地产是相互分离的，并不像某些采用“结合主义”的国家和地区那样，将房产和地产视作同一标的物，建筑物是土地的附属物，不是独立的不动产。本案承认划拨土地之上的房产抵押合同的效力，正是依循了房地产相分离的立法精神。

　　案情回放：

　　2000年1月至2002年6月期间，中国工商银行济南市天桥支行(以下简称天桥工行)与济南金冠毛纺集团有限责任公司(以下简称金冠公司)先后签订了四份借款合同，共计放贷5017万元。为担保其中一笔1400万元的贷款，天桥工行与金冠公司签订了2000年抵字第0001号抵押合同，约定金冠公司以其自有房产提供抵押。双方并就抵押房产在济南市房产管理局办理了抵押登记，取得了房屋他项权证。金冠公司提交的证据表明，该抵押房产占用的土地使用权性质为国有划拨土地使用权。

　　天桥工行还与金冠公司签订了两份最高额抵押合同，以金冠公司的机器设备设定抵押担保，并办理了抵押登记。经查明，四份借款合同中，有两笔借款发生于最高额抵押的担保期间，借款金额在最高债权额限度内。

　　其后，中国工商银行山东省分行将上述债权转让给中国长城资产管理公司济南办事处(以下简称长城公司济南办事处)。长城公司济南办事处向山东省高级人民法院提起诉讼，请求判令金冠公司偿还借款本息5017万元，并确认其对金冠公司设定抵押的房产和机器设备有优先受偿权。

　　一审法院认为：四份借款合同和两份最高额抵押合同合法有效。但2000年抵字第0001号抵押合同无效。该抵押房产附着于国有划拨土地之上，根据最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》，“国有企业以建筑物设定抵押的效力问题，应区分两种情况处理：如果建筑物附着于以划拨方式取得的国有土地使用权之上，将该建筑物与土地使用权一并设定抵押的，对土地使用权的抵押需履行法定的审批手续，否则应认定抵押无效;如果建筑物附着于以出让、转让方式取得的国有土地使用权之上，将该建筑物与土地使用权一并设定抵押的，即使未经有关主管部门批准，亦应认定抵押有效。”由于合同无效是自始无效，并不因为企业是否进入破产程序而有所不同，故最高法院的上述批复并非只针对破产企业而言。国有企业以附着于划拨土地使用权之上的建筑物设定抵押的，没有经过有审批权限的土地管理部门批准或办理抵押登记，即应认定抵押合同无效。故判决：(1)金冠公司分别依据四份借款合同偿还借款本金共计5017万元，并依约支付利息;(2)长城公司济南办事处得对最高额抵押合同项下登记的机器设备优先受偿;(3)驳回长城公司济南办事处的其他诉讼请求。长城公司济南办事处不服一审判决，上诉至最高人民法院。

　　诉争焦点：

　　以划拨土地使用权之上的房产设定抵押，房产抵押在房管部门办理了登记手续，但没有经过有审批权限的土地管理部门批准或办理抵押登记，抵押合同效力如何。

　　二审判决要旨：

　　1、《担保法》第三十六条第一款规定，依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。依据该规定和房地产交易中房随地走、地随房走，即房地产主体一致的原则，当事人应对房产及其占用范围内的土地使用权一并抵押。本案抵押合同仅就金冠公司的房产设定了抵押，未对房屋占用范围内的土地使用权一并抵押，但该单独抵押的行为并不必然导致房产抵押合同无效的法律后果。对于划拨土地使用权之上的房产抵押，法律并无禁止性规定。本院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》有其明确的适用范围，与本案的情形并不相同。

　　2、城市房地产设定抵押的，应在县级以上地方人民政府规定的登记部门进行登记，抵押合同自登记之日起生效。济南市房产管理局是有权进行房产抵押登记的职能部门。涉案房产在济南市房产管理局办理了抵押登记，并取得了房屋他项权证，该抵押合同已自办理登记之日起生效。

　　最终，二审法院改判确认长城公司济南办事处对抵押合同项下的房产有优先受偿权。

　　法官释法：

　　在处理房产和地产的关系时，我国的基本原则是“房随地走、地随房走”，但并不是“房地一体主义”，而是采用了“房地分别主义”的立法模式，将房产和地产视作相互独立的不动产。因此，尽管法律规定了房地应当同时抵押，但房屋和土地使用权毕竟是相互独立的财产，单独抵押亦无不可，不能因为只抵押了其中之一便全然否定抵押的效力。

　　最高法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》的指向是明确的，即“如果建筑物附着于以划拨方式取得的国有土地使用权之上，将该建筑物与土地使用权一并设定抵押的，对土地使用权的抵押需履行法定的审批手续，否则，应认定抵押无效”。显然，该规定适用的前提是将建筑物与土地使用权一并抵押。至于仅对房屋设定抵押而未对土地使用权也设定抵押的，没有理由认为未办理土地抵押登记就足以否定房屋抵押登记的效力。而且，最高法院的上述批复是针对湖北高院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产以及有关抵押效力认定等问题的请示》作出的，解决的是国有划拨土地使用权是否列入破产债权的问题，对于其中“抵押无效”的理解不宜作扩大解释。

　　嘉宾点评：

　　我国法律之所以要求房屋和土地应当一并抵押，其主要原因是基于房屋和土地具有不可分离的自然属性。但在法律上房屋是可以在一定条件下和土地进行适当分离的，且可以分属于不同的权利主体。因此，国有划拨土地使用权之上的房产能不能进行单独抵押，关键在于承不承认房屋是当事人自有的合法财产。既然房屋是当事人的自有财产，抵押也依法在房产管理部门办理了登记，土地使用权的性质就不应当成为房产单独设定抵押的障碍。