宅基地制度研究

宅基地，也叫房基地，是专门用于建造住宅的建设用地，主要指农村居民的住宅用地及其附属用地；也有少量城市住房用地，主要是老城区历史遗留的属于私有房屋的土地，以及随着城市的发展，原农村集体土地被征收，划入城市规划区，而导致原农村宅基地发生变化。宅基地，为一个特定的法律概念，是我国土地公有制的产物，具有明显德中国特色。为了便于叙述，本文没有特指的话，宅基地仅指农村宅基地，这也与我国目前的法律规定相对应。宅基地制度是指调整宅基地的供应、分配、处分等法规、政策的总和，其涉及到土地的所有权、农村规划、土地规划、审批、转让等法律制度，而其又自成体系。研究宅基地制度的论文不是太多，担农村宅基地制度改革是目前我国经济社会发展中的焦点问题之一，也是全社会关注的热点问题之一。为了给中国宅基地制度改革提供参考，本文拟从土地性质的转变、宅基地法律制度的演变、现实问题、改革思路等四个方面进行论述，不妥之处，请予以批评指正。
一、土地性质的转变
在建国初期，我国承认土地所有权的私有化。1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过的《土地改革法》以法律的形式确认了农村土地的私有化。该法第十条规定：所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一 地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。同期，我国对全国的土地、房屋进行了普查登记，确认了农民对土地、房屋的私有权。随着农业合作社的诞生，以及初级合作社向高级合作社的过渡，我国的土地制度逐渐由私有和公有并存的制度向公有制过渡。我国第一届全国人民代表大会第三次会议于1956年6月30日通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定了在自愿入社的基础上，原私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有，从而奠定了农村土地公有制的雏形；一九六二年九月二十七日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（简称人民公社六十条）中规定，农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位；农村人民公社是适应生产发展的需要，在高级农业生产合作社的基础上联合组成的；它在一个很长的历史时期内，是社会主义的互助、互利的集体经济组织，实行各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳动者不得食的原则；人民公社的集体所有制经济，同全民所有制经济，是社会主义经济的两种形式；这两种形式的社会主义经济，互相支援，共同促进我国国民经济的繁荣；人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队；人民公社的基本核算单位是生产队，生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一 律不准出租和买卖。至此，我国的土地公有制度基本建立，土地私有制度成为了历史。
二、宅基地法律制度的演变
（一）、1986及1988年土地管理法
20世纪80年代初期，随着我国经济建设的发展，建设占用土地的规模迅速扩大，人多地少的矛盾日益突出。在土地管理城乡分立、部门分管的多头体制下，我国城市土地管理机构不健全，职责不清，政出多门，没有形成完整的管理体系；在城市没有建立起完善的地籍档案，土地资源家底不清，土地权属混乱，纠纷频繁，城乡非农业建设乱占滥用土地以及土地浪费等问题已相当严重，耕地锐减。顺应形势的需要，1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过并发布《中华人民共和国土地管理法》，1987年1月1日起正式施行。这是新中国成立后，我国颁布的第一部关于土地资源管理、全面调整土地关系的法律，它的颁布是我国土地管理工作的重大转折和管理体制的根本性改革，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道。此时由于国家对土地使用实行的是无偿使用制度，因此土地使用权是严格禁止转让的，宅基地也是一样，但农村房屋是允许出售的。该法第三十八条就宅基地进行了相关规定：农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。第四十一条就城镇居民在农村集体土地建设房屋作出了规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。
20世纪80年代末，我国土地使用制度改革步伐加快，深圳、上海等地在土地有偿使用制度方面迈出了重要一步，全国各地也相继仿效。土地有偿使用已成为我国土地使用制度改革中不可回避的核心问题。适应这一要求，1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》，根据该修正案，删去了《宪法》第十条第四款中“禁止土地出租”的规定，同时在该条款中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定。同年12月29日，七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，在《土地管理法》中删除了“禁止出租土地”的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。对于宅基地的规定没有改动。
（二）、1998年土地管理法
随着改革的深化和形势的发展，1988年修改的《土地管理法》已经明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要，不能适应社会主义市场经济的需要。特别是20世纪90年代末期，我国耕地保护面临的形势十分严峻，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐。面对经济形势的变化，《土地管理法》呈现出了局限性，例如：对农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制、对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段、对土地征用缺乏严格的法律限制且比较分散，以及对国有土地资源和市场管理缺乏明确的规定等等。在这种情况下，党中央、国务院于1997年4月15日下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（即通称的中央11号文件）。在这个文件中，中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施，决定在冻结非农建设占用耕地的同时，完成《土地管理法》的修订工作，同时也提出了修订《土地管理法》的重要原则。1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过的《土地管理法》于1999年1月1日施行。这次修订，不是个别条文的变动，而是土地管理方式和土地利用方式的重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现。就宅基地问题，该法第六十二条作出了规定，明确限定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

（三）、国务院的文件
1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”表明包括宅基地使用权在内的土地使用权的变更需进行相应的变更登记。
2、1999年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》为了加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发，明确了禁止农村房屋向城市市民出售。该通知第二条第二款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”
3、2004年10月21日，国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
4、国土资源部的规定
（1）1995年，国家土地管理局印发了《确定土地所有权和使用权的若干规定》。其中关于农村房屋和宅基地买卖方面主要涉及流转完成后宅基地使用权面积超标的处理原则。第四十九条规定：“接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权……。”第五十一条规定：“按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。”
（2）2004年11月2日，国土资源部颁发了《关于加强农村宅基地管理的意见》，，该意见，就宅基地的审批、申请条件、申请报批程序、宅基地的管理及发证作出了详细规定。该意见要求，各省（区、市）要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理，提高效率，便民利民的原则，改革农村村民建住宅占用农用地的审批办法。各县（市）可根据省（区、市）下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向省（区、市）或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地。 对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。 坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。 农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。 农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。 市、县国土资源管理部门要加快农村宅基地土地登记发证工作，做到宅基地土地登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农民的合法权益。要加强农村宅基地的变更登记工作，变更一宗，登记一宗，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。要依法、及时调处宅基地权属争议，维护社会稳定。
三、目前新的形式及问题
2007年3月通过的《物权法》规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。” 从以上就我国土地管理法律法规政策的演变看，依据我国的法律，农村宅基地属于村级组织分配给村民的，它属于农民集体所有，个人只能在上面建造房屋供自己使用，转让只能在村集体内部进行，不能在房产的一级和二级市场交易。
据了解，在《物权法》（草案）审议的过程中，对应否放开农村宅基地使用权的转让和抵押，一直存有争议。之所以最后没有在这一问题上放开，有关专家认为主要是考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权与土地承包经营权一样是农民安身立命之本，从全国范围看，目前放开宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。但为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，才形成了现有的规定。
农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要财产，它关系着农民一生的切身利益。近年来，随着我国城市住房制度的改革和完善，无论是商品房还是房改房，其所有者都可以将住宅连同相应的土地使用权一起上市转让，进行自由交易。但是，受现有法律法规的约束，我国农村宅基地使用权交易市场尚未形成，农民宅基地尚无法进行合法流转。这种状况已不适应当前经济和社会的发展要求。因为随着农村劳动力向城镇转移步伐加快，举家进城居住、务工或经商的农民日益增多，农村集体土地上农民卖宅基地或住宅的情况也越来越多。由于这些宅基地或住宅没有经过确权，买卖时无法办理过户手续，造成这些农村宅基地交易存在风险，无序交易就无法保障农民的权益。
四、改革思路
2007年初，有媒体披露广东酝酿出台允许农村宅基地自由交易的政策后，农村宅基地问题更引起社会各界的热议。学术界呼吁放开农村宅基地自由交易，一些地方在进行不同程度的试验和探索，有购买农村宅基地或房产意向的人士则热切地盼望可以早日合法地达成交易。正如前面所讲，农村宅基地问题不仅仅是法律问题，其关系到社会的稳定、农民的休养生息，不得不慎重。结合目前的理论界的各方意见，笔者提出以下意见：

结合农村土地集体所有国家管理的特点，参照划拨土地模式有条件允许宅基地流通。
在国有土地使用权中，由于历史原因，遗留了大量的企业划拨土地问题，为了盘活企业资源，国家就划拨土地的转让制定了大量的规定，并取得了很好的效果。农村宅基地，也为无偿提供使用，并且也没有使用期限的限制，除了土地所有权主体及用途不尽一致外，其具有相似性。因此可以参照划拨土地的转让方式予以调整。
1、转让条件
对于那些已经在城镇购买住房的农村居民，或者有条件购买的，应允许其转让在农村的有合法手续的房屋；对于空白宅基地应禁止转让，应由村集体无偿收回。
2、受让主体
农村房屋原则上应在本集体组织内部流通，对于建设实践超过20年的房屋应允许城镇居民及其他非本集体经济组织成员购买，但本集体经济组织成员享有优先购买权。
3、转让程序
对于本集体经济组织成员之间的转让，只要村民之间就转让达成协议，无其他违法情形，则应认定转让行为有效，但双方应到土地管理部门变更登记手续；任何一方不履行协议，另一方可向人民法院提起诉讼或根据仲裁协议申请仲裁，要求违约方履行协议。
对于非本集体经济组织成员购买农村房屋，双方签订的协议应经过本村村民委员会在村内公示十日，如没有主张优先购买的，村民委员会可以予以批准或者由村里购买。批准的，转让协议生效。购买方可以持该协议到土地管理部门变更登记手续。
4、在符合规划的条件下，允许一户多房的情形存在（包括在不同集体经济组织存在多处住房以及在城镇居民在城镇和农村存在多处住房的情形），但对于超出的房屋征收房产税和土地使用税。
5、对于空闲宅基地，如超过两年未建设的，由村集体经济组织收回。未取得宅基地使用证书及房屋产权证书的房屋禁止转让。
6、严格控制宅基地审批，加强占地面积控制。对于城镇居民、非本集体经济组织成员、已转让或出租房屋的本村村民禁止申请宅基地。对于申请宅基地的，村委会应将申请公示7日，并经村民大会或村民代表会议出席人员过半数通过后，上报乡镇人民政府核准，最终由县级人民政府批准，核发土地使用证书。