宅基地权属纠纷

　　【案情介绍】

　　被告A市人民政府于2007年6月26日作出A政权字(2007)第1号《关于对杜秀林、市皮革厂(曲广矩)宅基地权属纠纷的处理决定》。决定中查明：申请人杜德臻(杜秀林之子)持有的A城宅地字05203号农村宅基地执照与被申请人市皮革厂(曲广矩)持有的A城宅地字1711号农村宅基地执照，相邻3米空地有2米确权发证重叠。依据《黑龙江省土地权属争议处理办法》第34条和《黑龙江省土地管理条例》第38条决定：1、注销杜秀林A城宅地字05203号宅基地执照和市皮革厂A城宅地字第1711号宅基地执照。2、对原由杜秀林使用的宅基地重新确权为：东2.5米、西1米、南8米、北2米，批准用进面积248平方米。对原市皮革厂使用的宅基地重新确权为东2米、西1米、南6.4米、北2米，批准用地面积249平方米。3、双方当事人在接到本决定之日起30日内到市国土资源部门办理土地登记手续。4、如双方对本决定不服，应在接到本决定60日内向省政府提出行政复议。

　　【审理过程】

　　原告杜德臻诉称，原告之父于1987年购买李和友房屋一幢。该房屋产权证和宅基地执照齐全，其中宅基地执照标明：房屋12米×6米，房西3米、东2.5米、南10米、北2米，计310平方米。此后，一直是按310平方米交纳土地使用费，大约1987年6月份，经城子河土地科普查换照仍为上述数字。当年7月份发照时，土地科人员说按政府文件规定，宅基地使用面积不能超过280平方米。原告不同意，在工作人员保证下，原告家属将执照交给了土地科人员。执照换回后发现与原执照标注的数字有误。期间邻居曲广矩抢占了原告房西2米建仓房发生纠纷，申请被告确权。被告作出了A政权字(2007)第1号决定，但认定事实不清，请求法院裁决。原告提供的证据有：1、土地纠纷案件认定书、(2000)城行初字第13号，证明确权和法院裁定城子河土地局改变具体行政行为;2、(2000)城行初字第8号判决书，证明城子河土地局经合法传唤无正当理由拒不到庭，不举证;3、土地纠纷认定书、城政复决字(2002)第1号，证明城子河土地局说档案烧掉，无证据可举;4、城土局(2002)39号确权通知，证明区法院判决、区政府复议决定正确;5、A城宅地字05203号，证明杜秀林是农村集体村民，有经办单位3个公章;6、A城宅地02643号存根，证明李和平房东2.5米及发证时间;7、李和平建房申请书，证明房东2.5米是真实的;8、左国龙(是曲广矩前房主)房产证存根1份，证明房屋东侧0米事实;9、新华村开的介绍信证明房照丢失;10、A市城子河区永丰乡新华村村委会证明，证明从批件到李和友宅基地照到05203过户房西3米;11、A市城子河区永丰乡新华村信用调解员证言，证明农村集体成员李和友合法用地证明05203号房西3米是农村集体合法用地;12、律师事务所调查笔录，证明李和友宅基地执照房西3米界限;13、杜秀林前房主李和友证言，证明1987年春李和友房西无建筑，注明李和友房西3米;14、买卖房屋协议，证明房西3米、房东2.5米、南10米、北2米;15、A城宅地字第1711号左国龙第一份，证明建房时在分界线建房;16、A城宅地字第1711号左国龙第二份，证明1711号房证一天颁发4份;17、李和友、曲广矩家房相，证明当年批35米李、曲两家历史到现在;18、刘换成87年批的条子;19、A国土资发(2004)3号、A政复决(2004)第45号，证明05203号应合法有效;20、A国土资发(2004)20号20-2,证明确权双方杜的房屋西侧1.5米、东侧2.5米，曲的房屋东西0米;21、A政批复(2005)27号、A国土资请字(2005)8号、(2006)城行初字第7号、(2006)颁发65号、A地权字(2006)第1号、黑政复终(2007)25号;22、A政权字(2007)第1号、黑政复决(2007)24号;23、黑国土资源复告字(2007)01号;24、A市人民代表大会常务委员会A人信字20号;25、城子河区人大常委会城人信字12号;26、A市人民政府便笺;27、黑龙江省A市中级人民法院函(2001)A执字第64号;28、A市人民代表大会常务委员会A人信字15号;29、A市人民政府信访办公室来访事项转送通知单。

　　被告A市B区人民政府辩称：A政权字(2007)第1号确权决定，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，实体内容公正，请求法院维持，具体答辩观点与确权决定基本一致。被告于2007年12月24日向法院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：1、436号李和平房宅照，1982年前两房宅基地并不存在重叠现象;2、435号曲宝林房宅照，证明目的同证据1一致;3、02643号李和平执照存根，证明1983年证照已发生0.5米重叠确权，但左国龙的证照发放在前，李和平补发证照在后;4、1711号左国龙房执照，证明目的同证据3一致;5、1711号左国龙作废房宅执照，证明左国龙的同一证照当日已作废;6、新华村第53号介绍信，证明杜秀林现争议的证照是由于其自称丢失后补发的;7、05203号杜秀林房宅执照，证明争议的宅基地面积再次重叠至2米，且双方所使用的土地面积均超过250平方米;8、1711号市皮革厂(曲广矩)房宅执照，证明目的同证据7一致;9、《关于杜秀林、市皮革厂(曲广矩)宅基地权属纠纷的处理决定》(A政权字[2007]第1号)，证明2007年市政府依法予以纠正并重新确权，并将原证注销，程序合法;10、黑政复决(2007)24号行政复议决定书，证明省政府依法维持了市政府的决定。

　　第三人曲广矩陈述认为，A政权字(2007)第1号确权决定并无不当之处，应予维持。第三人没有侵占原告的土地，我家那仓房时，原告家还没买李和友的房子。当时建房没有任何纠纷，我家住的是公房，办照都是单位代办，不可能造假。第三人提供的证据有：1、买卖房屋协议，证明协议书系伪造;2、李和友调查笔录，证明盖房的先后顺序及当时无任何纠纷;3、A政权字(2007)第1号，证明市皮革厂住宅东2米有效;4、黑政复决(2007)24号行政复议决定书，证明目的同证据3一致;5、调查笔录，证明目的同证据3。

　　法院对各当事人提交的证据作如下确认：

　　对被告提交的证据1、2因系行政机关依法作出的具体行政行为，对其客观真实性合法性及证明目的均予采信;证据3系国土部门保管的李和平宅基地执照存根客观真实存在，存根中载明用地四至，其中西至1.5米，但在其西侧相邻的左国龙宅基地执照四至中，标明东至2米，而二房间距此时为3米，说明重叠0.5米，故对证明目的予以采信。证据4系行政机关依法作出，客观真实存在，对其合法性及证明目的均予以采信，理由同证据3;证据5因已被行政机关自行作废，对外不产生法律效力，与本案无关联性，不予采信。证据6、7、8客观真实性予以采信，但对介绍信中载明杜秀林房西侧所标注的3米使用权不予采信，理由是介绍信开出的时间是1988年3月7日，此时在杜秀林西侧的邻房(A城宅地字第1711号农村宅基地执照使用权人为市皮革厂)宅基地执照四至中载明东侧有2米使用权，而城子河区长青乡新华村针对城子河土地科为杜秀林开出补发宅基地执照介绍信中，将杜秀林的房西侧注明3米使用权，与土地部门为市皮革厂房屋颁证确认的东侧2米使用权相互矛盾，城子河区长青乡新华村虽然作为土地所有权人，但在宅基地使用权确权方面，其并不具有此项职权，该职能在国家土地管理部门，因此，城子河土地科为市皮革厂房屋颁发的A城宅地字第1711号农村宅基地执照四至中东侧有2米使用权，予以采信。城子河土地科依据新华村为杜秀林开具的介绍信标注杜秀林房屋西侧有3米使用权而颁发的A城宅地字第05203号宅基地执照四至中，西侧有3米使用权，不予采信。证据9、10,附件1、附件2客观真实存在，对其证明目的均予采信。

　　对原告提交的证据1、2、3、4系原告维权过程中所取得的材料与本案被诉具体行政行为无关联性，不予采信;证据5同被告证据7一致;证据6同被告证据3一致;证据7的证明目的意证明原告房屋东侧有2.5米使用权，但与被诉确权行为确认原告房屋西侧有1米使用权无关联性，故对证明目的不予采信;证据8同被告证据5一致;证据9同被告证据6一致;证据10、11、12、13、14系证人证言国、房屋买卖协议等意证明争议地块使用权归属原告，但农村宅基地使用权应经政府土地管理部门批准方为有效，上述证人证言、协议等均不具备法定生效要件，对其证明目的均不予采信;证据15同被告证据5一致;证据16同被告证据4一致;证据17、18、19、20、21系原告维权程序取得的相关材料与本案无关联性，不予采信;证据22客观存在对其真实性予以采信;证据23、24、25、26、27、28、29均系原告维权程序中取得的材料与被诉行为合法性无关联性不予采信。

　　对第三人提交的证据1同原告证据14一致;证据2与本案无关联性不予采信;证据3、4同原告证据22一致;证据5与本案无关联性不予采信。

　　【判决结果及理由】

　　法院审理查明：1982年5月1日，A市土地管理委员会分别为李和平和曲宝林颁发了A城宅地字第436号和435号农村房屋宅基地执照，其中李和平的A城宅地第436号执照四至为(自主体居住房屋外墙算起)东侧4米，西侧2米(发生争议的一侧)，南侧10.6米，北侧2米，用地面积250平方米，住宅面积42.4平方米。曲宝林的A城宅地字第435号执照四至为(自主体居住房屋外墙算起)东侧4米(发生争议的一侧)，西侧2米，南侧10米，北侧2米，用地面积250平方米，住宅面积46.8平方米。李和平住宅面积扩建为72平方米后，A市土地管理委员会于1983年6月7日为其补办了A城宅地字第02643号执照，四至为东侧2.5米，西侧1.5米(发生争议的一侧)，南侧10米，北侧2米。1982年左国龙购买曲宝林房屋后，将房屋面积翻建成为84.1平方米，A市土地管理委员会于1983年1月22日为其颁发了2份编号均为A城宅地字第1711号执照，其中载明四至东侧为0米的执照被颁证机关作废，保留了四至为东侧2米(发生争议的一侧)，西侧1米，南侧10米，北侧2米的执照。至此，李和平持有的A城宅地字第02643号宅基地执照住宅西侧标注的1.5米与左国龙持有的A城宅地字第1711号宅基地执照住宅东侧标注的2米发生0.5米重叠确权(注两栋新建房屋东西间距由原来的6米变为3米)。1987年春天，原告之父杜秀林购买了李和平(实际居住人为李和友)的房屋后，于1988年3月持城子河区长青乡新华村村委会开具的证明房照丢失的介绍信到A市土地管理委员会办理了A城宅地字第05203号宅基地执照，该执照四至中西侧(发生争议的一侧)标注由原来的1.5米变为3米。1986年1月8日A市土地管理委员会为市皮革厂(实际由曲广矩居住)购买的原左国龙的住宅房屋颁发A城宅地字第1711号宅基地执照，该执照四至中东侧(发生争议的一侧)仍为2米，但与A市土地管理委员会于1988年3月为杜秀林颁发的A城宅地字第05203号宅基地执照中四至西侧标注的3米有2米重叠确权。

　　法院认为，一、关于被诉A政权字(2007)第1号处理决定第1项合法性问题，因A城宅地字第05203号和第1711号两份宅基地执照标注的土地使用面积超过《黑龙江省土地管理条例》第三十八条规定的每户宅基地使用面积上限，两户宅基地使用面积均需依法调整，被告将上述二证注销并重新颁证并无不当，应予维持。二、关于被诉A政权字第1号处理决定第2项合法性问题。根据《黑龙江省土地管理条例》第三十八条之规定，被告将杜秀林和原市皮革厂使用的宅基地面积重新调整至合法状态亦无违法和不当之处，其中对原告和第三人房屋东西间距3米空地，确权为杜秀林使用西侧1米，市皮革厂使用东侧2米，属自由裁量范畴。另外从相邻两座房屋最初始确权情况看，1982年5月1日土地部门把曲宝林房屋东侧确权为4米，李和平房屋西侧确权为2米，此时两座房屋东西间距为6米，翻建后的两座房屋东西间距变为3米，被告将曲宝林卖给左国龙的房屋东侧确权为2米(左国龙将房屋转让给市皮革厂后仍是2米)，将李和平卖给杜秀林的房屋西侧确权为1米，因两座房屋东西间距缩小为3米，减少了一半，同时将原两座房屋各自使用长度缩小一半，亦属合理确权，应予维持。综上，被告作出的A政权字(2007)第1号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法规、规章正确，处理得当应予维持。原告的诉讼理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决如下：维持被告A市人民政府于2007年6月26日作出的A政权字(2007)第1号《关于对杜秀林、市皮革厂(曲广矩)宅基地确权纠纷的处理决定》。案件受理费50元，由原告杜德臻负担。

　　【法官点评】

　　本案的审理当事人没有上诉，通过本案的审理，对当事人之间长达二十余年的土地争议划上一个圆满的句号。从本案的审理中可以反映出对于行政相对人的信赖保护问题。《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。行政许可发放之后，基于行政行为的确定力和拘束力，相对人自然可以确信：只要其不违法，许可期限未届满，政府就不能随便撤销或者收回已颁发的许可。只要政府撤销或者撤回，不管是否违法，被许可人依据《行政诉讼法》第11条规定都有权寻求行政救济。从这个意义上说，《行政许可法》第8条在政府合法撤回许可由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿，确认了行政补偿制度，但却没有给出补偿的标准等关键性规定;而且从合法预期的保护方式来衡量，补偿(赔偿)只是最消极的一种保护方法，根本没有缆括所有的保护方式(比如程序、实体的保护)等问题，这或许在我国正在草拟之中的《行政程序法》有合理的解决吧。