土地出让金的财政学分析

一、土地出让金的实质究竟是什么

　　土地出让金，顾名思义，它是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴，是一个土地财政问题。土地出让金，在社会主义宏观调控中具有双重功能：一是调节土地的利用，改进和调整产业结构，包括一二三产业结构、各业内部结构等，制约或促进经济发展；二是土地出让金的分配，作为调整市场经济关系的经济杠杆，调控在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益，调节市场竞争关系等。

　　我国实行土地公有制，作为所有者，要收地租。土地出让金，实际上就是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和。地租，是土地的所有权在经济上的实现形式，即土地的价格。在社会主义市场经济体制下，这个价格可以资本化，从而使土地具有资本的形态。土地之所以有价格，是因为在市场经济条件下谁拥有土地所有权，谁就可以定期获得一笔固定收入——地租。这同有一笔资金存入银行可以定期得利息是一样的。所以，土地价格是资本化的地租。土地所有权，按照产权经济学和法学理论可以分解为若干具体的权利：如土地的田底权、田面权、使用权、经营权、处置权、抵押权等。这些权利的主体可以是合一的，也可以是相对分离的。在相对分离状况下，每一项具体的权利都可能参与地租的分配。土地出让金的功能，说到底，就是保证平均利润率对经济的调节作用。但必须看到，这里最关键的是土地所有者与土地使用者之间地租的分配必须有一个“度”的问题。土地所有者拿得多了，土地使用者得不到平均利润，就会影响他的竞争力和积极性，反之，土地所有者拿少了，土地使用者有超额利润，就可能盲目投资，任意扩张。两种情况都不利于经济的协调发展。可见，合理分配土地出让金收益，必须明确土地产权，建设土地市场，使地租、地价通过市场显现。在我国土地公有制下，作为所有者，要收地租（出让金、租赁费），国家作为管理者，要收税等等都表现为我国土地使用制度改革的选择。

　　简言之，现行的土地出让金的实质，可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。

　　这里所说的累计若干年地租总和，本质上是公有资产的所有者收入，是出让土地资产使用权的收入。它是一种按市场等价交换原则的市场交易行为。因而，土地出让金具有地租而非税性质。税收是国家作为管理者对纳税人为国家缴纳的经济义务，具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金，将累计若干年地租总和，采取一次性收取，则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说，土地出让金，是租非税，似税非税。

　　二、土地出让金成了“第四财政”

　　土地出让金的上述性质，体现在以下几个方面：（1）土地使用权出让合同约定的使用年限的地租总和是一次性收取的。按照现行法规规定：土地使用权出让的最高年限分别是：居住地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年（注：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定。）。我国法律规定城市土地是归国家所有，国民对土地拥有使用权。由于我国土地不能买卖，我国实行土地批租制度并规定土地出让的最低年限为40年和最高年限70年。土地批租的最高70年限究竟根据何在？有的学者称，这在某种程度上借鉴了香港的土地批租制度。这主要是因为香港大部分土地是英国1898年《展拓香港界址专条》从清政府租让新界得来。由于土地并非香港当局所有，按法理在租借期满之后必须归还，所以在解决土地流转问题时，香港实行了批租制度，即在一定期限内转让土地使用权。由于租让新界的期限是99年，所以香港的批租年限没有超过99年的。后来中英关于香港问题的谈判又达成协议，最长的批租期限到期日不能超过香港回归后50年左右。从国际上来讲，土地批租90年和100年都有。我国的这个规定居住用地70年限，主要是考虑居住用地上的房屋建筑物，一般在70年之后基本上价值就会折旧到零。同时，这也与当时对中国人预期寿命70岁左右等综合因素有关。

　　现在的问题在于，土地出让金是地方政府将40年或70年累计的地租采取了一次性收取（征纳）。这样，势必造成地方政府希望土地能够“卖出”较好的价钱，以利于改善公共服务和城市基础设施。土地批租收益绐各级地方政府的好处是显而易见的。这种地方政府一次性收取累计了50～70年的地租之总和的土地出让金。说它是地租，但地租一般是按年收取的；而将累计50～70年的地租一次性收取这又似税。这样。土地出让金似税，却非税，也就成了“第四财政”。

　　（2）地方政府获得的土地出让金有很大比例是作为当年的地方财政收入并安排作财政支出的，这样，实际上也即成了“第四财政”。所谓第一财政指预算内收入，第二财政指预算外收入，第三财政指制度外收入，而土地出让金也就成了“第四财政”了。这笔“第四财政”在地方可支配财政收入的比重高达40～60%，有些地方甚至超过第二、第三财政之和。这样，政府实际上就不仅预收了未来50～70年的土地收益，而且也实实在在地预支了未来的土地收益。这种地方政府的“第四财政”反映了我国现行财政体制中中央财政与地方财政的利益博弈状况。与世界的大多数国家相比，中国把更多的支出责任下放给省以下的地方政府。中国财政总支出的65%集中在省以下的地方政府，上世纪90年代曾高达80%.但是在收入方面，地方政府没有相应的自主权。现在发现了“土地出让金”这座“第四财政”金矿，必然是“得来全不费功夫”！

　　（3）土地出让金，按现行法规中规定一次性收取40-70年的土地使用费，其地租中又包括了土地使用消费者提前支付地租的利息部分。如果按70年的利率贴现计算，土地出让金的实际价格是土地出让金名义价格的34.7倍以上的价格。应该指出，土地出让金是可以明确地从房价中剥离的货币地租部分，同时土地出让金又成为土地价格和房屋价格组成部分的一部分，转换成计税基础，当土地首次进行交易时，土地出让金将被征收5.5%的营业税及附加和4%的契税。当房屋建成销售时，土地出让金再次作为计税依据被征收5.5%的营业税及附加和相应的契税。就房地产开发商而言，收取地租是履行代收代缴义务，但却必须在承担义务时为这种义务缴纳营业税和契税。土地使用消费者在向政府支付地租的同时，也同样为缴纳地租的行为承担营业税和契税。这样，土地使用者是实实在在的承担是一而再，再而三的被重复征税后的地租。这对城市的低收入群要买新房改善居住条件，简直是难上加难。究竟这种既有利息，又有租，还有税的土地出让金，是租耶，抑是税耶？总之，可以说是“第四财政”。

　　三、土地出让金的功过得失

　　怎样正确评价这座新发掘的超大型“金矿”——第四财政？从财政学角度看，这是一个土地财政的社会经济评价问题。应该看到，土地是财富之母，一国的土地资源是有限的。土地是不可再生的资源。土地出让金问题凸显，是近些年我国土地财政领域中一个突出的新问题。它是我国社会经济生活进入现代化和建设全面小康社会进程中与以下四大背景条件息息相关的。

　　（1）从我国当前所处的工业化阶段看，正处于工业化中期的重化工阶段，对钢铁、汽车、装备制造、化工等重化工产品需求上升，从而相应地带动土地供应的需求；（2）从我国所处的城市化阶段看，正处于城市化发展的加速期，农民进城，一亿农民工进城，各地对市政、道路、交通、房地产、水、电、文化、教育、卫生等需求普遍高涨，从而也必然造成对土地供求紧张；（3）从我国个人消费结构升级看，已从万元级商品提升至十几万元，几十万元级阶段，住房和汽车成为这一阶段的消费热点，改善住房条件要土地，发展汽车要道路等等，随之而来的是对土地需求的猛升；（4）2003年后中国经济开始进入新一轮增长周期的上升期，外资、民资等投资热情上涨，同样也必然拉动对土地供应的需求，令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。

　　上述四大热潮，极大地推动了我国社会经济发展中的土地需求。改革开放20多年，中国经济发展中曾经经历过三轮圈地热，特别是随着我国经济中用地（土地使用者）主体的多样化，国家在上世纪90年代又改革了供地政策，对一些营利性的用地项目实行公有土地有偿使用，政府通过出让公有土地收取土地出让金制度规定办法。推出土地出让金制度的初衷主要在于：一是地方政府将50～70年的土地收益一次性收取，可增加地方可支配的财政收入，集中起来可以办些大事，以改善地方公共服务和城市基础设施等；二是将后50～70年的土地收益一次收取，将可遏制些过度扩张的土地需求等目的。

　　应该说，总体上看土地出让金的出台，既基本适应上述四大热潮带动的土地需求，同时，也为政府，特别是省级以下各级地方政府集聚了一笔巨额的可支配财力。而且，配合了国家实行积极财政政策由国债形成的基础设施及公共产品累积的积极效应。进而有力地推动了我国工业化、城市化和城乡居民消费结构升级换代，为推进现代化和全面小康社会建设发挥了强有力的支撑作用。据有关权威部门统计（注：据全国人大常委会副委员长盛华仁在全国人大检查《土地管理法》实施情况的报告。）。1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达10000多亿元，其中近三年累计达9100多亿元。浙江省在2003年有820亿元的土地出让金收入等。

　　短短十余年，特别是近些年我国土地制度和土地财政制度的变革带来了巨大的成绩，聚集了10000多亿元的巨额可支配财力。激发出潜在的活力，把全国的土地资源盘活了。但是，与此同时，土地出让金制度带来的一些弊端也相当显现突出。

　　弊端之一：各级地方政府在财政收入方面没有自主权的财政压力下，土地出让金可使地方政府将后50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为。为了扩大土地批租量，获得短期高额收益，往往突击加大基础设施建设力度，越权减免税收，以吸引外商或民间投资。这种行为，既有悖于“代际公平性”即代际之间利益关系公平性，又有损于土地资源使用的有效性。在代际公平问题上，绝对倾向于任何一个特定时代都是不可取的。也就是说，我们既要防止过高的积累率影响当前消费，从而影响人们的劳动积极性，又要坚持可持续发展，不能损害子孙后代的利益。拥有13亿人口的中国，土地资源这个不可再生的资源，更稀缺珍贵，其使用的有效性更关键。

　　弊端之二：土地出让金的利益分配机制不合理。土地出让金是若干年土地使用期的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现任届和未来届的地方政府看，则是现任届政府提前支取了下一届政府的收入，是一种对土地收益的“透支”，这对于未来往后届政府显然是不公平的。在目前的土地出让金制度下，现任届政府将土地出卖，卖地收益都由本届政府支配，这样，就使得各届政府无法实现收益共享，令地方政府在任期内热衷于批地卖地。这种土地收益行为短期化，往往也导致了土地滥用。再者，有时下一任地方政府，还需要负担土地卖出之后的开发配套投入，乃至提供一些征地的补偿费等等不公。更重要的弊端是由于各地的土地储备是有限的，随着土地所有权的不断出让，各级地方政府在这方面获得的财政收入也将有朝一日而锐减，长此以往，将会出现没有土地可供出让的尴尬局面。

　　弊端之三：征地与卖地之间的巨额利益诱使土地“寻租”。不少地方政府，以经营城市或经营土地等名义，炒作土地。国家的供地政策改了，即实行土地有偿使用，政府通过出让公有土地收取土地出让金，但征地政策却没有改变。当前，农用地转为非农用地必须经过国家征用，在征用过程中，行政权力对土地资源配置起着绝对控制和支配作用，这就使得地方当权者有了滥用权力的机会。突出表现在，一方面用计划经济的办法低价拿地，另一方面用市场经济办法高价供地，低进高出，炒作土地，客观上形成了多占多得的机制。行政价格与实际市场价格的巨额差价，既是驱动不少地方政府大量批地卖地的动力，也是当地“寻租”行为产生的温床。由于权力的监督机制缺失，势必导致权力和利益在幅度上、范围上的随意性和滥用，导致腐败的产生。改革二十多年来，中国经济发展中出现的一次次圈地热、开发区热等等，究其深层原因，无不都是不少地方政府把土地当成生财之道，很多土地储备中心甚至把农民地预征后直接纳入土地储备，也是屡见不鲜了。

　　土地出让金的利益分配机制不合理，可以从浙江省对市、县政府在农地转非和土地限额审批中究竟能够获得多大收益的调查佐证。这些收益大致有以下几种：耕地占用费、耕地开垦费、土地有偿使用费。有些市、县还有城市增容费、交通建设基金、商业网点建设费等征地附加费。这些收取的土地出让金很多由地方政府作为“第四财政”进行“体外”循环。这一项调查表明，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二成至三成、企业占四成或五成，村级组织占近三成，农民仅占5%～10%.这样，失地农民的社会保障问题必然成为严重挑战。从成本价到出让价之间生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。从全国范围看，2001年，政府从征地中取得的一级市场的收入是1300亿元，企业取得的二级市场的收入是7000亿元。到了2002年，一级市场的收入是2400亿元，二级市场的收入达到了10500亿元。而这10500亿元中，有9%以上是抵押，即拿着土地到银行去抵押贷款。所以说，如果土地存在泡沫，它实质上就是金融泡沫。

　　正是上述这些凸显的突出弊端，近年我国宏观调控作出重大决策，推出了既抓信贷超贷，又抓冻结土地供应的两大杀手锏，而且又决定在2005年继续收紧地根。我认为，与此同时，在宏观调控已取得初步成效基础上，还应对土地出让金进行一次全面的清理和整顿，这似应是我国宏观调控的应有之义。

　　四、用明天的钱，办今天的事——一个新理财理念的辨析

　　“用明天的钱，办今天的事”，应该说，这是一个合乎财政金融学理论逻辑的新理财理念。这是当今世界发达国家正在进行的一场以金融衍生品为主要内容的新金融革命的要义和精髓所在。国际理财学界流行着一句话：当今美国的经济繁荣，在相当程度上是建立在借来的资金和借来的时间基础上的。这实际上就是“用明天的钱，办今天的事”的美国版，说的是同一意思、意念和理念。

　　我国土地财政领域推出的土地出让金，也就是将明天未来50～70年的地租采取一次性收取的资金收入，来办今天的事。这里内含着这笔资金是提前透支的，从而也可以说是“借来的资金”。概括起来，我认为它包含着以下四层意思：首先，无论是宏观的一国的经济，还是微观的市场主体的企业，大至跨国公司，小至中小企业以至个人家庭理财，都不能全靠“自有资本”而还靠“借入资本”和个人消费信贷等“借来的资金”。美国经济是世界经济的龙头老大，它的经济发展和繁荣尚且如此，更何论其他国家；其次，“借来的资金”，说到底，其实就是抓住了时间机遇，即“借来的时间”。借来的资金其形式和手段有多样性，但其实质内容也就是“借来的时间”。借来的资金同借来的时间，两者是相通的，甚至是等价的；第三，土地出让金，同新金融革命中的金融衍生品如期货、期权等是相通的。其要义都是“做预期”，即把未来50～70年的钱，来办今天的事。这一点最重要。

　　做预期，就必须要讲求和遵循经济规律办事，新金融革命的首条规律，是风险和收益交换律（trade-off ）。高风险，高收益；低风险、低收益。这条规律，讲求的就是“取财有道”。

　　用明天的钱，办今天的事，是先有成本支出风险在前，才是有无收益和收益多少在后，而且这个“收益”具有不确定性，即收益的程度大小直至零的不确定性。

　　“取财有道”，就是说要用明天的钱，办今天的事，要讲求风险（成本）收益（效益）交换律，要作风险（成本）与收益（效益）比较。不能是只顾“借钱”而不管“办事”。新金融革命的首条规律，看似浅显简单却蕴含着丰富和深邃的科学哲理。

　　风险收益交换律的理论基础是理财三原则：[1]1.钱多比钱少好；2.今天（现在）的钱比明天（未来）（同样数量）的钱好；3.无风险的钱，比有风险（同样数量）的钱好。或风险小的钱比风险（同样数量）大的钱好。

　　理财三原则的核心思想是：资金是有时间价值的，理财要有利息概念。资金有空间配置的有效性问题，也有资金的时间配置有效性，以及资金的时空配置是否得当的有效性等问题。

　　土地出让金，是做预期，是做未来50～70年的预期，从财政金融学意义上已不是一个“长期”而是一个“远期”的土地期货、土地期权等衍生品远期概念了。再说，它又是同“土地”这个实物资产，这个稀缺、不可搬动资源结合在一身的实物期权，其高风险性是不言而喻的。

　　第四，“用明天的钱，办今天的事”这个今天的“事”既包含了要办投资之事，也要办消费之事，如“三农”等事。投资归根到底是为了消费。不应顾此失彼。投资与消费之间的关系，是此长彼消，因而，必须强调投资与消费之事一定要协调发展。

　　土地出让金这个土地财政问题，进而言之，在社会主义市场经济体制下最高意义上说，它只是一种发挥“资金是经济第一推动力”的手段或工具功能。在实现现代化和全面建设小康社会，坚持以人为本，落实可持续的科学发展观而言，消费才是真正意义上的“经济第一推动力”。因此，消费才是社会主义经济的长远的、根本的最终目的性功能。

　　纵观当今世界经济大局，有专家称：靠着美国旺盛的消费和中国强劲的投资，支撑和推动了2004年全球和亚洲经济获得了10多年来最高的增长率。尽管美国还有“双赤”，2003年让美元下降15%，2004年美元又下降了5%（谢国忠，2004）。

　　这里，且不评论美国人的旺盛消费力。但把中国强劲的高投资，与之等量齐观，着实令人不安。消费是社会生产和再生产过程的最终完成和归宿，也是起点和根本动力。只要翻开中国改革开放后的消费发展史，的确可以看到广大城乡居民消费的绝对额有了大幅度上升，城市居民的恩格尔系数已降至37.7%.但我国的消费率，2003年降至25年来的最低，只有55.4%，比上年下降2.6个百分点。这充分表明中国的消费与投资比例严重失调，而投资与消费的失衡，最终都要靠提高人们的消费水平来解决。这是一个关系子孙后代的代际公平问题。

　　约翰·罗尔斯在《正义论》中指出：“资金积累和提高文明、文化水准的费用如何在代际之间被分担的问题看来不容有明确的回答，然而，我们并不能由此推论说，某些有意义的论理约束的界限不能被阐明。”[2]讲的就是这个道理。

　　25年前，在广东佛山首届中国财政学会上薄一波同志题词：综合财政也是科学。这是一个对我国社会主义财政颇有远见、有宽博容量、高度抽象的理论概括。现今中国财政，既有适度紧缩财政、公共财政、积极财政、中性财政和稳健财政之说，又有第一财政、第二财政、第三财政和第四财政之称，我认为这些说法，从一定意义上说，通通都可以把它们放在“综合财政”的理论框架中去考察分析。

　　「参考文献」

　　[1]［美］兹维·博迪，罗伯特·C ·英顿著，伊志宏等译校。金融学[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

　　[2]［美］约翰·罗尔斯。何怀宏等译。正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.277.