农村征地制度亟须改革

　　中国农村征地悲剧早已不是偶发个案，而是不合理的征地制度和发展模式造成的必然结果

　　编者按：

　　土地制度是任何一个国家的根本问题，农村土地制度是中国农村的根本问题，尤其是改革开放三十年来，中国经济发展的主旋律就是城市化，大量农村土地转化为城市住宅或建设用地，而这个方兴未艾的过程已经产生了大量社会和法律问题。在《土地管理法》面临再次修改之际，北京大学宪法与行政法研究中心组织专家学者，就城市化进程中的农民土地权利保障问题进行专题研讨。中国经济时报“新视点”今起开设“土地新政”专栏，陆续向读者呈现本次专题研讨的理论成果，从不同视角表达学者对中国农地制度改革的思考，请读者关注。

　　成都唐福珍自焚事件引发了社会对城市拆迁的普遍关注，而中国农村征地其实规模更大，问题也更为严重。4月22日，四川峨眉山市峨山镇保宁村4名村民因不满征地补偿，在峨眉山景区入口的工地上以自焚对抗施工，重演了唐福珍自焚事件(《新京报》2010年4月24日)。

　　今年以来，农村征地引发的暴力冲突已酿成多起血案，几乎每个月都闹出人命。1月7日，江苏邳州200余名暴徒在征地过程中打死村民(《新京报》2010年1月18日);2月8日，安徽利辛县一家拆迁公司在拆除一栋建筑时砸死一位抗拒拆迁的老人(《京华时报》2010年2月11日);3月27日，连云港市东海县黄川镇一户村民为阻拦强拆自家的养猪场，父子二人浇汽油自焚(《南方日报》2010年3月29日)。由此显现中国农村征地悲剧早已不是偶发个案，而是不合理的征地制度和发展模式造成的必然结果。各地层出不穷的农村征地暴力事件表明，中国农村征地制度也和城市征收拆迁一样，已经到了非改不可的地步。

　　征地补偿过低引发征地悲剧

　　造成农村征地悲剧的直接原因并不难找，无非是征地补偿标准不公，农民和政府达不成征地协议，地方政府却动用公权力强征强拆。以此次四川峨眉山的自焚抗征为例，这块风水宝地其实早已经过几轮征收，在乐山大佛和峨眉山之间修建的“绿色旅游通道”就拆迁了当地1100余户农家房屋，目前保宁村7组只剩下45亩土地。2009年底，峨山镇政府提出“租用”这块剩余农地，遭到组长姜建民拒绝，但是姜随后就被罢免组长职务。政府开出的补偿条件是为每名7组村民购置一份19000元的“养老保险”，村民到60岁每月可得300元保险费。虽然这一补偿条件遭到全体村民反对，但是镇政府并没有停止开工进程，于是便引发村民和政府对峙，直至数十名防暴警察带着三辆推土机和灭火器到达征地现场，整个冲突也就升级到村民诉诸自焚作为最后的抗拒方式。假使政府开出的补偿条件足以让村民满意，此次以及全国各地每年难以统计的征地暴力冲突就根本不会发生了。

　　不过，如此普遍的征地补偿不公，并非由个别地方官员腐败贪婪造成，而是中国当前发展模式和征地制度的必然结果。征地补偿过低的直接原因，不仅在于农村法治不健全，地方政府不按法律规定给予足额补偿，而且也在于我国宪法、《物权法》、《土地管理法》等基本法律都没有确立世界各国普遍适用的“公正补偿”?just compensation?原则。2004年宪法修正案明确规定“合法的私有财产不受侵犯”，体现了保护私有财产的基本精神，但对于财产征收则只是笼统规定了“给予补偿”，而没有说明补偿标准。虽然法律规定更为详细，但是也没有要求按“公平市价”?fair market value?计算的公正补偿标准。

　　《物权法》第42条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。”单从文本上看，这一条可以被理解为按照市场机制计算补偿价格，但实际上并不是按此操作。现行《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”由此可见，中国目前对农地征收所实行的是“法定补偿标准”，而非按客观市价计算的公正补偿标准。法律规定的补偿或许在某些情况下达到甚至超过了公正补偿标准，但是显然不能排除法定标准低于甚至远低于公平市价的可能性。