改进和完善农村宅基地管理的调研报告

　　农村宅基地问题，面广量大，情况复杂，涉及广大农民的切身利益，长期以来一直是农村基层工作的热点、难点问题之一。搞好农村宅基地管理，对于节约集体用地和保护耕地，保持耕地总量动态平衡，促进农村社会稳定和经济可持续发展，建设社会主义新农村，具有重要意义。党的十七届三中全会指出，要“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。那么农村宅基地管理中存在哪些问题?如何改革和完善宅基地管理制度，才能更好地保障农户的宅基地使用权?针对以上问题我们对部分乡镇、村进行实地调研。

　　一、当前农村宅基地管理中存在的主要问题

　　《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规，已经确定了宅基地集体所有、村民使用、审批取得、一户一宅、面积法定、权力登记、不得流转等基本制度，为农村宅基地管理提供了基本的法律依据。但是，随着社会主义市场经济体制的建立、城镇化建设的推进、农村经济发展和农民生活水平的改善与提高、农村人口大量向城市转移和新农村建设的全面推进，现行的农村宅基地管理制度已经不能适应社会主义新农村建设的需要，主要是表现在：

　　一是宅基地管理不规范。农村宅基地的管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，操作性差，缺乏系统性和针对性，相互之间还不衔接，国家也没有指定法律、法规或者规章，宅基地管理缺少规范。

　　二是宅基地缺乏规划。第二轮土地利用总体规划基本上没有预留新的宅基地规划点，没有为发展预留空间，无法适应新农村建设对宅基地管理的需求，致使新农村建设规划、村庄规划与土地利用总体规划很难衔接。

　　三是农村居民点分布零散，面积大，超面积占用宅基地现象普遍。我县农村宅基地总体以自然村落为主，布局分散，30户以下的自然村分布普遍，占地面积大。

　　四是宅基地管理薄弱，有的地方放任不管。由于前几年乡镇机构改革，人员变动较大，再加上基层国土资源管理机构改革不到位，我县将工作的重点放在经营城镇国有土地、农村土地开发复垦整理上，对农村宅基地管理放松，村民任意占地建房，原有的宅基地退不出来，新的宅基地随意扩张，甚至占用农用地而无人问津。

　　五是管理方式落后。农村宅基地管理制度仍然停留在上个世纪80年代的管理理念和管理模式上，程序繁杂重复，效率低下，管得多服务的少，更谈不上人性化的管理。

　　六是缺乏有效的监督管理手段。农村宅基地管理重审批轻监管，管理缺乏依据，造成宅基地一批了之，越批越多，空闲的宅基地却无人过问。

　　七是宅基地流转机制缺失。法律和政策限制宅基地流转，特别是禁止城镇居民购买农村宅基地，但又没有农村村民退出宅基地的机制，不但存在大量的隐性流转，而且致使已定居城镇或他乡的居民不能将其合法拥有的宅基地转让出去，使宅基地使用权的权益难以实现，宅基地空置、空心村现象普遍，土地不能得到充分利用，同时由于宅基地禁止抵押，农民无法通过抵押宅基地在银行进行融资，进一步发展农业生产和壮大农村经济等等。

　　二、完善宅基地制度应当注意的几个问题

　　(一)推进节约集约用地，建立严格的宅基地监督管理制度。加强农村宅基地管理，必须坚持统一规划、合理布局、“一户一宅”、节约集约用地原则，强化宅基地规划在宅基地管理中的地位和作用，明确并细化各类不同地区的宅基地面积标准，明确农民住宅小区即新农村用地标准，明确多余宅基地及宅基地转让、继承、赠予、收回的监管措施，规范设立登记、变更登记及注销登记的程序，强化批后监督的措施和手段，正确处理政府干预和市场机制的关系，充分发挥干预职能，强化宅基地的动态监管和权利保护。

　　(二)必须坚持以人为本的理念，把服务人民、方便群众为准则。一是符合条件的，农村村民一次申请即可取得宅基地使用权证，减少环节和重复劳动;二是充分发挥村集体经济组织在宅基地管理中的作用，确立本集体经济组织的宅基地决定权，如果本集体经济组织是村民小组的，则不需要经村集体经济组织或村民委员会的同意，村民即可向国土资源部门申请。三是建立政府干预制度，防止弱势个体法定的宅基地使用权受到侵害，通过听证形式，对符合条件的村民由政府直接批准其宅基地。

　　(三)明确基层国土资源管理所的法律地位，充分发挥其在土地管理中的桥头堡作用。随着国土资源管理体制改革的到位，在宅基地管理中，必须把国土资源所放在首要位置，无论是宅基地申请的受理、初审、证书送达，还是宅基地面积的丈量、确认、纠纷的调处、权力的保护、宅基地的日常管理等都必须发挥国土资源管理所得作用，并在法律上予明确规定，从而确立国土资源管理所在土地管理中的法律地位，为其依法行政，发挥管理作用提供法律依据。

　　三、创新制度、强力改革落后的宅基地管理方式

　　一是建立农村宅基地规划制度。把宅基地规划作为宅基地管理的基础，明确农村宅基地规划的内容和法律地位。各居民点内各户宅基地的位置和界址范围，拟调整、控制、整治、新建的宅基地及居民点的布局、利用方案，规划实施的保障措施。经批准的农村宅基地规划作为审批农村宅基地规划作为审批农村宅基地的依据，发挥规划的控制、引导作用。

　　二是确定宅基地登记生效制度。现行的宅基地登记是一种登记对抗原则，即不登记权力仍然有效，但登记了可以对抗第三人。物权法在建设用地使用权登记中首次规定了登记生效原则，而对宅基地管理则没有规定登记是对抗还是生效。为便于宅基地管理，强化宅基使用权人的权利意识。充分发挥宅基地使用权的权能，宅基地登记也应当按照物权法管理建设用地使用权登记生效原则的规定，确立宅基地登记生效制度，规定不登记的法律后果。

　　三是建立农民住宅小区用地制度。为了适应建设社会主义新农村的要求，提高农村村民的生活质量和居住环境，享受改革开放的成果，大力推进节约集约用地，鼓励农民集中居住，应当允许在集体建设用地上兴建农民住宅小区，向本乡(镇)农民出售，建立农民住宅小区使用农村集体建设用地的制度，明确建设农民住宅小区的条件和范围，规范建设农民住宅小区的用地及办理宅基地使用权证的程序等。

　　四是建立宅基地占用农用地转用计划专项指标制度，确保宅基地农用地转用计划指标落到实处。针对宅基地审批的不确定性和宗地的分散性，改革现行的宅基地占用农用地转用批次审批办法，实行先批后核，即每年年初在具体的宅基地宗地地块未落实的情况，由市、县国土资源行政主管部门在省人民政府规定的专项计划指标里，申请宅基地农转用计划指标，经批准后当年内落实到具体地块，并在年终上报核实，以解决申请宅基地无农转用计划而长期无法批准农民未批先用，以及每家每户单独分散申请难以一次批准等问题。

　　五是建立宅基地流转制度。农村宅基地流转有其客观必然性，也是社会主义市场经济发展的客观要求，靠“堵”的办法禁止交易活动已很不现实，及时正确地进行疏导，实现宅基地有序流转已经成为深化改革的迫切需要。我国《宪法》第十条第四款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让”和《物权法》第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，并没有禁止宅基转让行为，而是要求依据土地管理法律法规的规定转让、行使。因此建立宅基地转让、赠予等宅基地流转制度不但不违反宪法和物权法的规定，而且对于农村投融资制度改革和完善，促进农业生产、农民增收和新农村建设具有重大而现实的意义。