学习实践科学发展观 创新宅基地管理方式

　　自开展学习实践科学发观以来，按市局的统一部署，我们城区直属分局按党员干部受教育、科学发展上水平，广大群众得实惠的要求，落实“三好”，即制定好方案、宣传好学习内容、落实好学习计划，力求“四真”，即真学：我们采取了专题报告集中学、领导干部带头学、相互交流讨论学、带着课题调查学;真懂：通过多种形式的学习，让大家真正懂得科学发展观的理论实质和实践精神;真信：不断坚信科学发展观是马克思主义在中国的最新理论成果，是我推动我们工作的指南;真思：分局动员干部职工为分局科学发展献一计、出一策。做到“三实”，即深入实际摸清实情、坚持实践求实干、科学发展创实绩。在前阶段的学习实践过程中，分局中心学习组集中学习3 次，全局干部职工集体学习 8次，全局撰写调研报告 2 篇，每人写心得体会1篇，学习小结1篇，做学习笔记 2万字，为群众排忧解难多起，做到了学习工作两不误、两促进。这次学习实践活动，城区直属分局针对宅基地存在管理失控，规划缺位、乱占耕地、浪费土地等问题，成立了专题调研组，采取实地调研与书面函调相结合的形式，认真开展调查研究，着力查找我市宅基地管理中存在的问题，在如何建立适应、符合科学发展观要求的管理机制上做了一些有益的探讨。

　　一、宅基地管理中存在的问题

　　宅基地主要是指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑所占用的土地，包括住房，辅助用房(库房、厨房、厕所、畜禽舍等)占地，以房屋滴水为界。我市在宅基地管理上始终坚持集约化管理、指标化管理、“三公开”制度化管理。严格批建程序，建立健全信息化网络，加大巡查力度，狠刹乱占滥用宅基地歪风。虽然取得了一些成绩，但宅基地管理也也存在很多问题。

　　一是布局分散，浪费土地现象严重。农民建房基本上没有统一规划，选址多数选择在自家的自留地、承包地或交通较为便利的道路两侧，哪里地势好、“风水好”就在哪里建，形成大量路边店、独家院，浪费土地现象严重。有些村特别是城郊村村民见缝插针，造成新房旧房斑驳错杂，极为混乱，许多村庄“只见新房、不见新村”，“只见新村、不见新貌”，农村居民点布局分散，没有形成集中布局的势态。

　　二是一户多基和超占现象普遍。据抽样调查，约15%的农户拥有一户多基，农民在新的地点建造住房，但旧房又不肯拆除，很多成为了破房、危房，形成了名副其实的空心村。在“城中村”和城乡结合部，部分基层干部特别是村组干部利用手中权利，各种特权人群利用各种关系和经济优势，占用农村集体土地建住宅，一户多基和超占面积现象更为突出。《湖北省土地管理实施办法》规定，农民占用非农用地建房不得超过200平方米，占用农用地建房不得超过140%平方米。但实际上，在农民建住宅的同时，牛栏、猪圈、厕所、晒场等相关设施随之建设，多数农民宅基地面积都超过了这两个标准，特别是税费改革后，农民建房面积超标的比例明显增多，形成互相攀比，多占土地的不良风气，超出的面积比较大。

　　三是产权不明晰，流转不规范。我市宅基地登记发证工作尚未全面完成，导致农村宅基地的基本情况不清楚，产权不明晰。不少农民在经济利益的驱动下，农村集体土地非法入市，农民私自非法转让、出租宅基地、房屋给本集体经济组织以外的人员的行为时有发生。这种交易在城乡结合部、城中村较为突出，绝大数转让、买卖房屋问题都为私下协议，未办理合法手续，形成了事实上的“小产权房”。在合法流转无法进行的情况下，宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易量呈增多趋势。

　　四是违法建设多，我市违章建房现象比较严重。主要的违章建设有四种方式：一是未批先建，有的是不批就建，有的是边批边建，二是少批多占;三是一户多宅;四是擅自加层。这四种现象尤其在城郊村、村中村更为突出。

　　二、宅基地管理存在问题的主要原因

　　分析我市宅基地管理中存在问题的主要原因，主是有管理缺位、规划缺位、责任不明，力度不够、法律法规不完善和制约手段不多等因素。

　　一是法律法规不完善，制约手段不多。当前农民宅基地管理的法律法规数量少，规定不够具体，且效力层次低，操作性不强。如对超面积如何处置，“一户多宅”如何退出?对村民耗尽一生积蓄建造的房屋，管理部门又不愿意采取强制拆除的极端措施，对违法建房等问题既没有经济制裁，又没有强制手段，助长了违法建设愈演愈烈，屡禁不止。

　　二是村庄建设缺乏规划。绝大多数村镇还未编制建设规划，没有严格的规划管制，每户占地多少由村组说了算，宅基地用地布局随意意大，乱建现象比较严重。

　　三是监管责任不明。基层组织把关不严，部分村干部放松管理，不想管、不敢管、不愿管，甚至乱批滥放宅基地，没能把住一户多宅违章建房的首道关口。宅基地涉及了农民的利益调整，单凭国土管理部门的力量难以达到预期目标，开展执法巡查等监管工作又力量不足。

　　四是执法合力不够。由于执法主体和法律程序等原因，村委会难以有效解决违章问题，国土和规划部门又无法在第一时间发现，以致错过解决良机，各部门由于执法力量的薄弱和职能限制，面对违法建设时，难以标本兼治。加之，法院下达强拆文书周期过长，如果在第一时间强拆，可能形成“政府违法拆违，违建当事人依法维权”的被动局面。

　　五是用地指标紧张。省市下达的建设用地指标有限，且划拨用地多倾向于城市建设和工业园，下拨到农民建房的指标少之又少，僧多粥少，供需矛盾突出。

　　六是农民自身原因。有些村民依法用地法制观念淡薄，认为在自已承包地、自留地建房是自已的权利，甚至转让给他人建房。有些村民迷信思想作崇，认为祖遗屋是风水之源，新建房时不拆旧房，造成“空心村”，有些村民受利益驱使，置国家法律法规和政府三令五申于不顾，在工程建设征地拆迁范围内突击抢建。

　　三、科学管理宅基地的基本思路

　　党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干问题的决定》指出，要健全严格规范的农村土管理制度，强调完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。针对我市当前宅基地管理中存在的问题，完善宅基地管理制度的基本思路是：按照党的十七届三中全会确定的大政方针和基本原则，以科学发展观为指导，以法律法规为保障，以规划管理为龙头，以经济制约为手段，以明晰产权为基础，建立政府、部门和集体经济组织共同负责的责任机制，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，实现宅基地有序规范管理，促进社会主义新农村建设。

　　一是开展村庄土地利用规划编制试点，引导农民有序建房。要开展以农村土地合理利用为目标的村庄土地利用规划编制工作。引导农民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农民住宅建设，集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村、在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。

　　二是配合征地拆迁，统一建房安置。为了节约土地资源，引导农民改变过去“一户一个宅基地”的传统做法，实行“统一规划，统一建设，集中安置，集约用地”的村民安置建房新模式，像小桥安置房模式集中兴建农民公寓式住宅，既节约了土地资源，腾出了建设用地，又改善了村容村貌，促进了经济发展。

　　三是规范审批手续。坚持我市建房审批“八个到位”的成功工作模式，加强农民建房管理。建立宅基地审批“三到场”制度，进一步规范了宅基地审批程序。要提高效率，缩短建房审批流程，要严格执行一户一宅制度、拆旧建新制度。

　　四是构建监察执法网络。宅基地管理中，难度最大的就是土违法事实一旦形成，查处难度过大。要加强执法监察制度建设，进一步完善动态巡查责任制，充分发挥执法监察网络作用，充分发动村干部和群众，力争做到早发现、早制止、早查处，将违法案查处在萌芽状态。

　　五是开展宅基地清理工作。根据国土资源部去年146号文件精神，要在今年底，完成宅基地使用权登记发证工作。要对1999年新《土地管理法》实施以来的农民建房用地进行一次全面的清查，重点清查占用耕地建房，特别是占用基本农田建房和未批先用、少批多占、一户多基、非法转让土地的违法行为。要通过今年的清理，进一步摸清底数、掌握情况，分门别类处理，妥善解决好历史遗留问题，为完善宅基地管理奠定基础。

　　六是做好宅基地的确权、登记和发证工作。要加快我市宅基地清理工作，加快宅基地的调查进度，理清农村宅基地的权属关系，建立健全农村集体建设用地地籍信息系统，完成宅基地使用权的发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到位。

　　七是内涵挖潜，推进农村宅基地整理。土地整理是建立以工促农、以城带乡的长效机制的组成部分，是建设社会主义新农村的重要手段。我市农村宅基地整理潜力巨大，要积极开展农村宅基地整理，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。可以将城镇新增建设用地收益挂钩支付用于农村土地综合整治与新农村建设，有效解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道，缓解土地整理工作的投入瓶颈。明确村庄整治、旧村改造腾退土地的产权界定、处置、使用及土地收益分配关系，充分考虑土地权益均衡，建立宅基地整理激励机制，通过宅基地整理，改善农民居住水平和生活质量，加快新农村建设。