农村宅基地管理的问题和对策

　　随着我国城市住房制度的改革和完善，无论是商品房还是房改房，所有者都可以将住宅连同相应土地使用权一起上市转让，进行自由交易。但是，受现有法律法规的约束，我国农村宅基地使用权交易市场尚未形成，农村宅基地尚无法进行合法流转。农村宅基地与集体经济组织成员的身份是联系在一起的，宅基地在一定程度上是农村村民的福利和社会保障。

　　近年来，国家及各地积极探索加强宅基地管理的政策和措施，宅基地管理逐步走向规范，但目前农村宅基地管理还存在一些问题，例如配置效率低下、管理粗放。

　　农村宅基地管理，是关系到农民切身利益及农村发展的一件大事，是一项系统工程，管好用好农村宅基地意义重大。

　　存在问题：人均宅基地超标、个体企业用地缺乏有效指导

　　人均宅基地面积严重超标。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”但是，由于农民建房缺乏正确引导和管理，再加上采用的是无偿、无限期的使用制度，出现了农民超标占用宅基地建房、未经国土资源部门批准任意在承包地上建房、建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地等现象。而且，宅基地的闲置浪费严重。造成宅基地闲置的情况有以下两种：户籍的变动或准变动造成闲置;自然人无嗣造成闲置。

　　宅基地扩张危及耕地红线。随着农村开放程度加大，农民也开始改变了对土地的传统观念，很多土地变成了商业用地，比如为了搞家庭作坊和个体企业在自家的农田上修建房屋。这是农村观念发展的一种进步，但由于缺乏有效的引导而导致很大程度的盲目性和攀比性，造成很多地方的耕地被吞噬。

　　管理弊端：法律法规不完善、规划意识淡薄

　　法律法规不完善，宅基地管理难度大。关于农村宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，农村宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整，而且，目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的法律。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理的效果差异很大。与立法较为完备的城市房地产相比，农村宅基地方面的立法滞后，法律法规不完善加大了宅基地管理的难度。

　　规划意识淡薄，不利于农村宅基地有序管理。规划是龙头，只有合理规划才能达到有序管理，农村宅基地管理必须严格按照镇、村土地利用总体规划、年度计划和农民申请宅基地条件有序管理。

　　可以采取疏堵结合的管理办法，来解决农村土地管理存在的问题：“疏”就是把符合土地利用规划、年度计划和农民申请建房条件的对象按程序办理手续，使其能合法用地;“堵”就是把不符合土地利用规划、年度计划和农民申请建房条件的对象，以经济杠杆调节加以限制，或用法律手段坚决制止其建房。

　　宅基地使用权转让受到限制。对农村宅基地使用权的流转进行严格限制，不适合时代的发展趋势。随着改革开放的深入，我国城市现代化步伐加快，人员流动日益频繁，农民进城的趋势不可阻挡，用宅基地使用权不可流转的方法把农民束缚在农村是与社会发展趋势背道而驰的，而且，宅基地的有限制转让有较强的现实需求。现实中，大多数宅基地使用权转让还是为了满足和改善生活、生产的正常需要;农村的社会保障体系在现阶段确实存在很多问题，但不应该也不可能通过限制宅基地使用权转让来实现和改善其社会保障状况。

　　现行宅基地审批制度跟不上新形势要求。现行农村宅基地审批，是以往计划经济时代的产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。随着我国经济高速发展，特别是城市化建设的加快，旧村改造与农村征地拆迁范围的不断扩大，寸土寸金的思想深深地影响着广大的农村居民。宅基地的审批权为乡镇及村干部所操纵，特别是在一些偏远地区，“山高皇帝远”，村干部往往能一手遮天，以权谋私现象严重。在城镇化的进程中，由于城市扩张和工业用地等原因，大量集体土地被征用，不少农业户转为工业户使农村宅基地出现非农业户占用集体土地宅基地的特殊情况。面对农村宅基地出现一系列问题，加强农村宅基地审批制度的改革已势在必行。

　　解决对策：加强立法、完善使用权制度建设

　　加强立法，规范管理。各地要监督宅基地管理法律法规的执行，着重处理好以下三个关系：正确处理农村宅基地的福利和财产性的关系，准确界定农村宅基地的属性;正确处理国家和村集体的关系;正确处理国家干预和市场机制的关系。

　　完善农村宅基地使用权制度建设。立法的核心是完善农民宅基地使用权，允许其买卖、抵押等，并且要给这些行为一定的限制。鉴于农村宅基地使用权所承载的社会功能和土地资源的稀缺性，为防止不法分子从宅基地使用权流转中获取不法利益，对其进行限制是必要的，也是必须的。这种限制应主要体现在：“在一户只能拥有一处宅基地”的原则下，农民转让了宅基地使用权的，不得再申请新的宅基地。而对于那些取得宅基地从事房地产开发的做法，也应当具体问题具体分析。加强宅基地立法体系的建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等法律法规，明晰宅基地产权，解决宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。

　　加强宅基地规划管理。立足内涵挖潜，有计划、有步骤、有重点地逐步推进宅基地集居化建设。根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观要求，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作，完善乡(镇)土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划、村庄建设规划和开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划、有步骤地改善农村生活和村容村貌。

　　要明确旧村改造腾退土地的产权界定、处置及土地收益分配关系，充分考虑农民土地补偿腾退土地收益，让农民真正从中获益。严禁地方政府和房地产开发商借新农村建设、村庄整治、旧村改造的名义，利用腾退土地从事房地产开发，规避建设用地指标的审批与管理。充分考虑土地权益均衡的原则，建立宅基地整理激励机制。

　　完善宅基地登记制度。建立统一的农民不动产登记制度，流转中要加强农村宅基地变更登记工作。明确登记发证工作相关政策界限，解决农村宅基地登记工作中的面积超标、一户多宅等政策性问题，加快农民集体土地确权和宅基地发证工作的步伐。首先对农村宅基地应进行一次全面详查，健全宅基地地籍档案。在技术方面应进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定，积极探索“两图一表”(宅基地现状图和规划图、宅基地申请计划表)管理模式，实现宅基地规范化、信息化管理。

　　制定统一的宅基地面积标准，超出面积部分有偿使用。人均宅基地面积由省统一规定出一定的范围，再由各地按照实际情况确定标准。各地都应该按照规定执行，对超出面积部分，每年收取一定的费用。

　　改革和完善宅基地审批制度，提高社会效益与经济效益。改变目前宅基地报批方式，一律用计划的方式报批，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导。在城镇化的进程中，由于城市扩张和工业用地等原因，大量集体土地被征用，不少农业户转为工业户，使农村宅基地出现非农业户占用集体土地宅基地的特殊情况。对因土地征用变为非农居民的宅基地，应实行动态管理。