中国农村房屋买卖、转让的法律困境及裁判基本原则

一、农村房屋买卖、转让及其纠纷产生概论
（一）农村房屋买卖、转让的社会经济基础
所谓农村房屋，是指在农村集体经济组织所有的土地上建造的房屋，主要为村民私有的住宅房屋和集体所有的房屋，如村委会办公用房、企业厂房、仓库、其他公益事业用房等。
农村房屋买卖、转让从社会经济上分析，有其必然性。因为物的价值在于利用和流转，农村房屋与城镇房屋一样，也必然存在买卖、转让，此为市场经济社会的必然规律。工业化与城市化日益深入的现代市场经济社会，是一个流动的社会，不但人的流动性加强，物和财产的流转更是前所未有的频繁、迅速。不仅许多农民已经与传统意义上面朝黄土背朝天的农民有了根本上的区别，而且农村房屋买卖也有其现实必要性和必然性：（1）众多农民加入城镇居民的行列，其在农村的房屋如何处理?是闲置还是利用和转让？村民生老病死，成员构成变动不居，而居住需求也随之变化不定。农村村民子女考取大学，户口由农村迁入城市；子女在城市定居后，他们父母随子女共同生活而脱离农村；农民进城打工或做生意，赚钱发达后，在城里购买商品房而举家搬迁，脱离农村现象，也非常普遍。（2）众多农民需要摆脱贫困、创业发展，需要创业资金，而房屋作为其最重要的财产却不能充分利用、处分转让，是不合理的。如果是农村房屋只能转让给村集体内部的成员，其价格也是可想而知的。（3）原集体所有的房屋，如村委会办公用房、集体企业厂房、仓库、其他公益事业用房等，因为集体经济组织的公共利益需要转换房屋用途和盘活资产，这在客观上也需要出售、转让房屋。（4）异地农民和城镇居民有在农村进行生产经营和居住之需要，客观上存在买卖农村房屋的巨大需求。人们到农村集镇经商，久而久之，租房不如买房；城里人向往田园牧歌式生活，愿意在农村购房居住；城市下岗工人上山下乡，由工业工人变为农业工人甚至农场主者亦有之。（5）近十年来城市房地产价格飞涨，客观上已经超过一部分城镇居民的承受能力，为了解决房屋居住问题，他们被迫购买农村房屋或郊区开发的“小产权房”。另外，我国正努力消除城乡二元结构体制，有些省份已经开始试点，取消城乡户籍区别，实现迁徙自由等制度。如不允许农村房屋和宅基地使用权的流转，则无法在根本上消除城乡二元结构。总而言之，从社会经济发展看，对农村房屋转让有需有供，买卖之势自然日趋上升。
从国家立法上看，法律并没有明文禁止农村房屋买卖、转让，相反在多部法律和法规中规定了农村村民得买卖、转让其所有的房屋。例如，《物权法》第30条规定农村村民对其合法建造的房屋、第64条规定私人对合法拥有的房屋享有所有权，而所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《土地管理法》第62条第4款规定农村村民得出卖、出租住房，只是再申请宅基地的，不予批准。
（二）大量农村房屋买卖、转让纠纷案件的产生
随着社会经济的发展，农村有国家进一步放开对农村房屋和宅基地买卖、转让限制的要求。但是，国家为了保护农民的根本利益和农村社会的稳定，防止农民失去房屋和土地而流离失所，又不得不对农村房屋买卖、转让设置法律政策上和事实上的诸多限制。允许农村房屋在市场上自由买卖、转让与限制转让，两者之间存在着难以调和的深层次的社会矛盾。农村房屋买卖、转让既可能促进农民和农村的发展，也可能给农民、农业和农村带来一系列的问题，可说为利害参半，莫衷一是。事实上，在我国现行法律体制和国情下，农村房屋买卖、转让是一个极为复杂的法律问题。有民事交易必然产生纠纷，特别是由于近年城市及其周边地方的房地产价格飞涨，不少出卖房屋的农民反悔，要求受让方增加价款、回购房屋或者确认无效，导致出现了大量纠纷。当前人民法院已经受理了大量农村房屋买卖、转让纠纷案件，对此必须予以正确对待，妥善地疏导和解决相关法律纠纷。
二、中国农村房屋买卖、转让的法律困境
（一）农村房屋买卖、转让不可避免地涉及农村集体土地权利问题
因为农村房屋建造于农村集体经济组织所有的土地之上，而非空中楼阁，农村房屋买卖、转让不可避免地涉及农村集体土地所有权和土地使用权两个层面的问题。我国宪法和土地管理法均明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”农民对土地只享有使用权，而无所有权；农村集体土地所有权不得买卖、转让，为宪法和法律所明定，殊无异义。我国现行立法采纳土地使用权和建筑物所有权不分离的观点，土地使用权与建筑物所有权须归属于同一主体，建筑物与土地之间不存在主从之分。即所谓“房随地走，地随房走。”这一制度体现在两个方面。在静态的权属登记方面，遵循房、地主体一致的原则。如《城市房屋权属登记管理办法》第6条规定：“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内土地使用权利主体一致的原则。”在动态的房地产交易方面，房和地必须作为同一交易对象，不能单独对待。《城市房地产管理法》第31条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”我国对农村房屋尚没有相关产权登记管理的立法规定，但通说认为土地使用权和建筑物所有权也是不可分离的，即实行房地产权一致原则。农村集体土地使用权，无论是一般集体建设用地使用权或是宅基地使用权，其流转均受到法律和政策的严格限制，不能象国有土地使用权那样自由流转。这事实上构成了农村房屋买卖、转让的法律障碍，使农村房屋买卖、转让陷于法律困境。

1、限制宅基地使用权流转影响农村私有房屋买卖
农村房屋主要为农村私人所有的房屋，俗称私房。私有房屋涉及的是村民宅基地使用权，其他农村房屋涉及的是一般集体建设用地使用权。所谓宅基地使用权，是指农村集体经济组织成员(村民)依法享有在集体所有的土地上建造住宅及其附属设施的用益物权。鉴于我国城乡二元体制，国有建设用地使用权与宅基地使用权这两种权利的差异极大。宅基地使用权有如下特点：（1）权利主体具有严格的身份性。申请取得宅基地使用权的主体必须是本集体经济组织成员，其他集体经济组织成员只有在其户口迁入本集体时才有资格取得。这实际上是以申请人为本集体经济组织成员为前提。（2）初始取得的无偿性、福利性。根据现行法律的规定，宅基地使用权的初始取得原则上是无偿的，作为村民生活保障的基本福利。（3）无期限性。现行法律并未对宅基地使用权的期限进行限制，宅基地使用权不因期限届满而消灭，但因自然灾害等原因消失者除外。（4）单一性。《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”可见，村民原则上只能拥有一处宅基地使用权，其转让宅基地及其之上的房屋后，不得再申请取得宅基地。
基于宅基地使用权的特殊性，宅基地使用权的转让受到法律的严格限制。《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”而现行《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设。”《物权法》第184条、《担保法》第37条均规定，宅基地使用权不得抵押。由此可见，宅基地使用权不能在市场上自由流转。事实上，许多地方性法规和村民自治公约，规定禁止宅基地使用权流转。学者认为，“农村房屋买卖的根本问题在于如何处理农村房屋与宅基地使用权的关系。现行法律采取严格限定的做法，虽然其初衷在于保护农村和农民利益，但实际上回避了问题。”[1]
2、限制一般集体建设用地使用权流转影响了其他农村房屋买卖
任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。也就是说，建设用地包括国有建设用地和集体建设用地两种基本类型。根据《物权法》第135条、第151条规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。根据《土地管理法》第63条规定，农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。可见农村集体建设土地使用权流转受到严格的法律限制。
综上，我国目前现行法律虽然未明确限制农村房屋转让，但因对集体建设用地使用权移转有严格的限制，因而对农村房屋的转让是存在一定的限制。具体而言，如学者指出：“农村集体土地归属于集体经济组织，作为集体组织成员的个人享有成员使用权。因而，农村集体土地使用权具有身份性，原则上供集体组织内成员使用。此外，对农村集体土地利用限制有助于农业用地的保护。正是基于对农村集体土地使用的限制，农村房屋的转让受到相应的限制。”[2]
（二）农村房屋产权登记管理现状影响了买卖交易
房屋买卖、转让，转让的是房屋所有权。根据《物权法》第6条、第9条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”城市房屋买卖、转让，房屋所有权转移时,须到房屋所在地房屋管理机关及土地管理部门办理所有权转移登记和土地使用权变更登记手续,只有完成这些手续,才发生房屋所有权及土地使用权转移的效力。那么农村房屋交易时,其程序和效力又如何呢？这个问题一时难以回答。因为，除部分社会经济发达地区之外，迄今为止，我国许多农村地区尚未对房屋实行严格意义上的产权登记管理，因而农村房屋权利的公示方法与城镇房屋的公示方法不同，也不完全符合现行法律规定。农民在转让农村房屋时不可避免地遇到产权登记问题,
由于许多农村房产没有产权证, 买卖时无法办理过户手续, 造成这些农村房屋交易存在风险, 由此导致大量农村房屋闲置甚至毁坏,
致使农民的房屋财产缺乏有力保护。
农村房屋买卖、转让在产权登记上存在两方面问题：其一，由于农村房屋的产权尚未实行登记公示方法，相当部分农村房屋买卖、转让实际上无法进行登记公示，此影响产权的确定。其二，因为法律限制宅基地使用权的流转，影响了农村房屋产权转让的登记。农村宅基地使用权实行严格审批、登记制度，要求房地同属一个权利主体。如《土地管理法》第62条第3款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。”故申请建造房屋之村民应当办理宅基地的审批、登记手续。但是，受让农村房屋的买受人在办理房屋所有权和宅基地使用权登记时，往往因为宅基地使用权不能流转而不能办理房屋所有权、宅基地使用权的变动登记手续。综上，虽然目前现行法律没有禁止农村房屋买卖、转让，但是农村房屋产权登记管理现状很大程度上影响或制约着农村房屋的流转。

（三）农村房屋买卖、转让与国家政策相冲突
在中国，由于人口数量众多，而土地资源紧缺，特别是随着人口的增长和城市化、工业化的蓬勃发展，可供利用开发的土地越来越少，城市土地和房屋的价格越来越昂贵。相对而言，农村集体所有土地和房屋的价格相对低廉，巨大的价差导致越来越多的城镇居民到农村购买宅基地和房屋，特别是一些大、中城市郊边的“小产权房”交易汹涌，导致耕地越来越少，农民失地现象也越来越严重！土地的得失，将直接影响广大农村和农民的生产生活、安居乐业，影响其生存发展，影响中国粮食安全。对于农民来说，土地的丧失，无疑等于丧失了赖以安身立命的物质基础，必然影响广大农村社会和国家的稳定与安全。因此，在城市化、工业化浪潮中，一方面国家不得不扩大合理利用土地的广度和深度；另一方面，国家不得不实行异常严格的土地管制制度与国策，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地、保护农民和农村的根本利益。具体体现在，以国家政策的形式三令五申，严格禁止城镇居民购买农村宅基地和房屋，严格限制集体建设用地的流转。
限制城镇居民购买农村宅基地和房屋，这是由中国客观国情所决定的。短期内，尚未看到国家开放此政策的可能性。也可以预见，在较长一段时期内的将来，农村房屋的自由买卖、转让与国家从紧控制城镇居民向农村扩张、保护耕地的政策是相冲突的。
三、农村房屋买卖、转让纠纷案件的裁判基本原则、路径
（一）理论界对农村房屋、宅基地使用权流转的主要观点
目前我国立法机关对农村房屋和宅基地流转问题缺乏明确规定，基本处于立法空白状态。在农村房屋买卖与宅基地使用权能否转让的问题上，当前理论界主要存在三种观点，也可以说是法学理论界给出解决农村房屋买卖法律困境的三种路径。[3]
1、严格限制说。持这一学说以孟勤国教授为代表，在其设计的物权法专家意见稿第158条规定：农村宅基地使用权属于不得或限制转移的土地使用权。因此,宅基地上的房屋所有权也不得或限制移转。这也是当前的主流观点。
2、完全放开说。该学说认为，法律确立农村集体经济组织成员的农村房屋所有权，而所有权的一项重要权能就是处分权。从《土地管理法》第62条第4款来看，法律并不禁止村民将其住宅进行出卖或出租。既然宅基地上的房屋所有权可以转让，则意味着宅基地使用权也可以转让。因为“地随房走”是我国现行法的一项基本原则。
3、折中说，或称为“法定租赁权说”。这以韩世远教授为代表，认为物权法解决物的归属问题，财产流转问题主要依靠债权法解决。解决目前农村房屋买卖法律困境的最佳途径是借鉴日本和我国台湾地区民法的法定租赁权立法例，农村房屋的买受人在取得房屋所有权的同时，对于房屋的宅基地并非取得作为物权的村民的宅基地使用权，而是取得作为债权的宅基地租赁权，其由法律直接规定。租赁的标的物是宅基地而非宅基地使用权，出租人是作为宅基地所有人的村集体组织。
（二）农村房屋买卖、转让纠纷案件的裁判原则、路径
在第十届全国人大常委会第十二次会议审议的《中华人民共和国物权法草案》第162条曾规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”[4]鉴于立法机关认为该意见尚不成熟，《物权法》没有采用该草案规定，回避了此问题，农村房屋能否转让仍处于不明确状态，有待于将来的立法明确。但是，面对当事人之间大量关于农村房屋买卖、转让纠纷案件，法院和法官不能等待和拒绝受理、裁判纠纷，必须确立正确的裁判原则，选择切实可行之裁判路径、方法。
1、 正确适用法律，依法认定农村房屋买卖合同的效力
在现行法治社会，法院裁决任何纠纷案件，在有法律明确规定的情况下，必须适用相关法律规范，而非其他社会规范。农村房屋买卖纠纷问题很多,由于现行法律、法规对此缺乏明确规定,法院在处理此类案件时首先要面临法律适用方面的困惑。同类案件,援引不同法律,甚至援引同一部法律的不同条文,如《土地管理法》第62条或第63条,判决结果亦会截然不同。从国家立法看，目前我国还没有一部调整农村房屋买卖和土地使用权转让方面的民事法律,仅靠《民法通则》、《土地管理法》等中的极少规范进行调整。与成熟的城市房地产立法相比,农村房地产立法存在大量的法律真空。规范农村房地产买卖的法规内容模糊,很大一部分依靠政策性文件调整,不仅系统性差,而且存在矛盾、权责不清等问题。但就农村房屋买卖、转让合同而言，是一种民商事合同关系，当然受合同法的调整。故认定合同效力时，当然适用《合同法》中关于合同效力的一般规定。同时，基于农村房屋买卖行为具有其特殊性，所以除了《合同法》的一般规定之外，其效力还需结合其他法律和政策的特殊要求。只有该交易行为同时具备了法律规定的一般性合同有效要件，以及农村房屋转让的特殊有效要件，才能认定该合同有效。

在法律规定不一致或冲突时，法官应当正确适用法律规范：其一，特殊法优于一般法原则。合同法相对于其他关于农村房屋买卖、转让的法律规定而言为一般法，如其他法律对农村房屋买卖、转让有特殊规定的，应优先适用。其二，实行后法优于前法的原则。同一层次的法律、法规有不同规定的，优先沿用后法的规定。其三，适用地方性法规，不得违反国家法律、法规的规定和立法精神。
正确适用法律，依法认定农村房屋买卖合同的效力，是审理好此类民事纠纷案件的关键。“无效法律行为最常见的形态是无效合同，合同无效的缘由和效果如何确立，不仅在微观上牵涉当事人切身利益，在宏观上还关系到国家的干预限度和私人的自由空间，当为重大问题。”[5]在房屋买卖合同中，农村房屋买卖、转让合同被认定无效居多，人民法院面对汹涌澎湃的农村房屋转让交易，是堵是疏，必须慎重考量。
2、参照和补充适用国家政策，限制城镇居民购买农村房屋
如上述，农村房地产立法存在大量的法律真空，事实上靠依靠政策性文件调整,而国家政策禁止城镇居民向农村扩张、购买农村房屋。法院在审理案件时，要正确地认识政策与法律关系，应有条件地依据国家政策裁处纠纷。国家成文立法具有一定的滞后性，法律、法规有一个逐步完善的过程，难免发生一些新旧法律规定有不一致的地方，法律法规与国家政策不一致的地方。但在法律和政策的适用上，基本原则是“有法依法，无法依政策”。《民法通则》第6条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”在审理裁决案件时，法官须参照国家政策规定。在法无明文时，可以国家政策为补充，作为民事纠纷的裁判依据。农村房屋买卖、转让往往缺乏明确的法律规定，政策性较强，法官在处理农村房屋转让纠纷时，则应主动参照国家政策的规定和精神，妥善处理。
法官参照适用国家政策裁决案件，主要体现在以下两方面：一是农村房屋转让行为违反法律、法规和政策性规定和精神的，应当依法认定房屋转让合同无效，不具有法律约束力；二是政策方面的要求虽不导致所涉农村房屋转让合同无效，但却可能影响合同在客观上无法继续履行，故可判决解除合同，驳回受让方要求继续履行合同的诉请。
3、遵循等价有偿和诚实信用原则，公平处理无效转让行为，均衡保护各方利益
公平、等价有偿和诚实信用是进行民商事活动的基本原则。法院在裁判农村房屋买卖、转让纠纷案件时，当然应当遵循这些基本原则，公平、合理地认定当事人民事责任，均衡保护各方民事主体的不同利益诉求。因为城镇居民不享有购买农村房屋及其相应宅基地的权利，买卖农村房屋行为一经法院判决，败诉的只能是受让方。尽管买卖行为无效，但出卖房屋的农民反悔行为，违背了诚实信用原则，这本身也是与法律理念所不符，与社会上通行的道德观念相冲突。对这类案件，如果简单地判决由出卖人和买受人各自向对方返还购房款项和房屋，忽视买受人遭受的实际利益损失和出卖人的背信行为，法院的判决难以体现社会效果。但是，如果判决出让方赔偿相对方巨额损失，由于大部分农民的经济状况并不是很好，有的根本无履行能力，这样的判决不但无法使受让方的权利得到充分保护，而且会使农民陷于债务重负，也不符合公正司法要求。故法官在裁决农村房屋买卖、转让纠纷案件时，必须时刻牢记公平、合理原则，均衡保护各方利益。
综合权衡买卖双方的利益。首先要全面考虑到合同无效对双方当事人的利益影响以及各方的过错责任大小，尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失；其次，对于受让人已经翻建、扩建房屋的情况，应对其添附价值进行补偿；最后，返还、腾退房屋同时应注意妥善安置房屋买受人，为其留出合理的腾退时间。

[1] 陈昌锋、陆建山：《农村房屋买卖的法律困境与路径选择》，载《辽宁行政学院学报》2007年第2期。
[2] 高富平、黄武双著：《房地产法学》，高等教育出版社2006年第2版，第295页。
[3] 参见陈昌锋、陆建山：《农村房屋买卖的法律困境与路径选择》，载《辽宁行政学院学报》2007年第2期。
[4] 全国人大常委会法制工作委员会民法室编著：《物权法（草案）参考》，中国民主法制出版社2005年版，第41页。
[5] 常鹏翱：《〈法学研究〉三十年：民法学》，载《法学研究》2008年第3期。